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探索押金返還製度,推行生產者責任延伸
日期:2019年09月25日
 
 

賈彥鵬  張德元
 


    押金返還製度,是指消費者在購買產品時額外支付一定數額的回收押金,產品生命周期結束後消費者將廢棄產品返還給指定回收渠道才能退還押金的環境管理手段。押金返還製度是落實生產者責任延伸的重要舉措,中共中央、國務院印發的《生態文明體製改革總體方案》要求,實行生產者責任延伸製度,推動生產者落實廢棄產品回收處理等責任。發達國家自上世紀九十年代開始,紛紛推行生產者責任延伸製度,對重點品種征收押金,為提高廢棄產品的有效回收起到了積極的作用,積累了豐富的實踐經驗。我國的生產者責任延伸製度體係尚未構建,押金返還製度也未開展探索,在加快推進生態文明建設的背景下,應積極考察押金返還製度在我國推行的可行性與體係框架,探索適應我國國情的押金返還製度。
一、我國廢棄產品回收體係存在的主要問題
(一)廢棄產品回收體係中生產者責任缺失
從世界範圍來看,生產者責任延伸製度已經成為廢棄物管理的基本製度,即要求生產商要對產品的整個生命周期所產生的環境汙染負責,承擔回收處理的責任。我國尚未建立起生產者責任延伸製度,廢棄物的回收利用主要依靠撿廢品、拾荒的人群及流動商販進行回收,對無法資源化的固體廢棄物由城市環衛部門進行收運和安全處置。我國的生產者並沒有承擔相應的回收處理責任,消費者也沒有承擔將廢棄產品交回正規渠道的責任,廢棄產品回收責任體係未完全界定和落實。
(二)廢棄產品的綠色回收率偏低
綠色回收率是指有資質處理企業回收廢棄產品的數量與總的回收數量的比值,反映了廢棄產品進入正規回收渠道的比例。由於監管不到位,市場上存在大量的小作坊、“夫妻店”,這些企業往往沒有生產資質,工作環境較差,侵害身體健康,幾乎沒有任何環境保護設施,造成嚴重的環境汙染。以廢棄電器電子產品為例,廢棄電器電子產品由於國家對規範企業實施拆解補貼製度,其綠色回收率要明顯高於其他產品,但2015年廢棄電器電子產品綠色回收率僅為60.29%,約有四成流向了非正規拆解企業[1]。不正規的回收和處理企業,造成了嚴重的環境汙染,已成為社會關注的焦點。
(三)再生資源回收處理行業“劣幣驅除良幣”
我國的資源綜合利用企業良莠不齊,無法有效監管。而規範的回收處理企業一般規模較大、承擔社會責任,堅持合法經營,不會偷稅漏稅,因此規範企業的運營成本較高。正規處理企業與非正規企業爭奪再生資源,價高者得,由於運營成本的差異,很多正規企業“吃不飽”,產能嚴重浪費,經濟效益較差。以報廢汽車為例,報廢汽車的拆解物中隻有廢鋼鐵的價值較高,拆解產生的利潤很低,相應給出的回收價格很低,小汽車的回收價格僅為幾百元,導致車主和銷售商不願將報廢汽車賣給正規拆解企業,正規拆解企業貨源不足,無法通過規模效應降低成本,隻能依靠國家補貼勉強維持生存。
(四)源端撿出廢棄物的經濟激勵越來越低
近年來,我國經濟增長進入新常態,對原材料的需求有所降低,國際市場上大宗商品及原材料價格下降。受多重因素影響,我國再生資源產業整體疲軟,許多種再生資源的價值降低,而再生資源回收利用行業是勞動密集型行業,受勞動力成本上升的影響,回收難的問題開始顯現。當再生資源市場價格降低到低於成本價以後,廢舊產品就從有價值的資源變為無價值的垃圾。以飲料容器為例,近年來飲料瓶、玻璃瓶的回收價格大幅下降,當前廢品回收站的回收價格大致是啤酒瓶每個5分,大塑料瓶每個3分,易拉罐每個3-5分錢左右,回收商販對居民回收的價格更低。由於回收利潤低,回收價格對消費者、回收商已無法產生激勵,減少廢棄物回收率的同時給環衛係統安全處置增加了負荷。
(五)傳統的集散交易回收體係逐步萎縮
再生資源回收行業的企業數量和從業人員不斷減少。根據商務部的統計數據,2015年全國的回收企業有13萬家,比2014年減少了7000萬人,各類回收站點30萬個,比2014年減少了5萬個,回收從業人員1500萬人,比2014年減少了300萬人。近年來,隨著生活水平提高、新型城鎮化的快速發展,政府對再生資源回收行業的安全、衛生、環保等方麵的要求更加嚴格,再生資源回收網點被排斥在城市規劃之外,一些新建社區的物業管理嚴格,不允許流動回收人員上門回收,同時我國的廢品回收人員以無其他勞動技能的中老年人為主,隨著勞動力人口數量持續下降,從業人員逐漸減少將是必然趨勢。
 
二、押金返還製度的國際實踐
押金返還製度在很多經濟發達國家已經得到了廣泛的應用,德國、瑞典等國家在二十幾年前就已經成功實施押金返還製度。從實施的範圍來看,押金返還製度主要實施對象為飲料容器、鉛蓄電池、報廢汽車等品種。
(一)飲料容器押金回收

1、德國

德國政府早在1991年頒布了世界上第一部治理包裝廢棄物的法律——《避免和利用包裝廢棄物法》(簡稱“包裝法”),各生產企業要對產品包裝產生的汙染負責,通過自己回收或委托專業從事回收處理的第三方公司進行回收。《包裝法》規定銷售商對飲料包裝征收押金,並規定了飲料瓶押金的最低標準。2003年起,德國政府對使用不可再生材料的礦泉水瓶、啤酒瓶及軟飲料包裝強製征收押金,小的飲料瓶和易拉罐押金是25歐分,大的飲料瓶是50歐分。對於可重複利用的瓶子,0.5L以下的啤酒瓶為0.08歐元,軟飲料瓶押金為0.15歐元,一些易拉罐裝啤酒的押金為0.15-0.50歐元。
由於《包裝法》要求生產商履行回收廢棄產品責任,德國企業界聯合成立了德國雙元回收公司(DSD)。DSD是當時德國唯一按照包裝法要求,專業從事包裝廢棄物收集、分選和再生利用的全國性政策執行和協調機構,為加入該體係的會員企業承擔回收和利用包裝廢棄物的義務。根據德國威斯特法倫州經濟研究所(RWI)[2]的研究,由於引入DSD係統,2014年德國家庭產生的廢棄物數量減少了接近16%,每年減少CO2排放272萬噸,創造了近10000名就業崗位。DSD係統創造的總的效益約9.6億歐元,而係統運行和交易的成本合計為7.75億歐元,淨收益達1.85億歐元。並且,DSD係統的收益隨時間仍在不斷增長,而運行成本則受技術進步和競爭機製的引進而顯著降低,DSD係統的成本效益比例將會更加顯著。由於德國包裝物回收的成功,歐盟參照德國的模式,製定了歐盟包裝準則,並將DSD 模式在全歐洲進行推廣。

2、瑞典

瑞典在上世紀80年代立法要求易拉罐的回收率要超過75%,探索通過押金返還製度建立規範有效的回收機製。瑞典法律規定,如果不加入押金返還體係,銷售飲料將是違法行為。瑞典1984年開始對易拉罐進行回收並實施押金製度,1994年開始對PET瓶征收押金,目前押金返還製度幾乎覆蓋所有種類的飲料容器,價格在0.5-4克朗(1克朗約為人民幣0.926元)之間。瑞典建立了全國統一的易拉罐、飲料瓶回收體係和玻璃瓶回收體係,由市場機構運營。通過實施押金返還製度,瑞典易拉罐和PET瓶的回收率達到86%。
瑞典的易拉罐、塑料瓶回收處理及押金管理體係由AB Svenska Returpack (簡稱Returpack公司)負責運營。Returpack公司是一家由包裝公司、啤酒製造業協會、食品連鎖公司為股東的非盈利管理公司,瑞典所有的易拉罐飲料生產企業必須在Returpack公司注冊,提供產品條碼信息,繳納回收押金。Returpack公司在商場、運動場、大型公司、飯店、咖啡店等各類場所布設自動回收機,消費者將廢易拉罐、飲料瓶放進專用回收機,能夠自動識別易拉罐上的條碼信息,按照押金金額當場返還消費者一定金額的有價憑證,消費者可用該憑證在此銷售點支出或兌現。飲料銷售商負責將回收機收集的易拉罐、塑料瓶運送至Returpack公司的處理場,經過分類、壓扁、打包後,交給飲料生產商並進行登記,根據數量向銷售商返還付給消費者的押金及處理費用,打包的飲料瓶再由生產商送到熔煉工廠熔化後做成鋁錠材料,然後運送至生產廠重新加工成包裝產品。
表1:瑞典飲料容器的押金金額

種類 容積 押金額(SEK克朗)
易拉罐 0.50
玻璃瓶 0.33L 0.60
0.50L 0.90
PET瓶 ≤1L 1.0
>1L 4.0
 

3、芬蘭

芬蘭回收飲料容器最早開始於1950年,目前芬蘭有三部法律規定使用押金製回收飲料瓶,分別是2005年發布的《飲料包裝法》、2011年修訂的《廢物法》和2013年修訂的《飲料容器消費稅條例》。按照法律規定,政府對酒和軟飲料生產商和進口商按每升0.51歐元征收飲料包裝稅,但如果生產商和進口商加入回收組織,就可以免征消費稅。目前,芬蘭最大的回收組織是成立於1996年的PALPA(Suomen Palautuspakkaus Oy)[3]。PALPA是一個運營管理廢棄飲料包裝回收體係的非盈利組織,成立之初隻回收鋁罐,2008年開始回收廢塑料瓶,並將廢塑料瓶作為原料進行資源化,2011年開始回收玻璃瓶並作為原料進行資源化。截至2013年,PALPA共回收1500種包裝產品,運營14000個回收站點,4000台自動回收機,由於PALPA的貢獻,目前芬蘭的金屬罐回收率達到95%,PET瓶達到92%,玻璃瓶達到91%。
 
表2 芬蘭飲料包裝物的押金金額

易拉罐 0.15€
玻璃瓶 0.33L 0.10€
葡萄酒瓶 0.10€
可重裝PET 0.50L 0.20
1.50L 0.40€
 
(二)廢電池回收

1、德國

德國在1998年3月製訂了《廢電池管理條例》,2009年開始實施《電池法》,法律規定:任何電池生產商、進口商以及最終消費者都有義務回收廢棄幹電池。消費者應將廢舊電池送到商店或廢品回收站,禁止將廢電池投入生活垃圾桶;銷售商要在電池銷售點附近顯著位置設立廢舊電池回收箱,免費向用戶提供回收服務。生產商要無條件免費回收回收網點送來的各種廢電池,可以自建廢電池回收體係或者加入共同回收體係。
德國對汙染嚴重的鎳鎘電池、含汞電池、鉛酸蓄電池實行押金製度。消費者購買鎳鎘電池時,電池中含有15馬克的押金,當消費者以舊換新時新電池價格中會扣除押金。消費者購買鉛酸蓄電池時,必須同時交回舊的蓄電池,否則需要交納7.5歐元的押金。通過實施押金製度,德國汽車用鉛酸蓄電池的回收率接近100%。
德國的廢電池回收主要依靠共同回收體係。1998年5月,金霸王、鬆下、索尼、勁量等電池生產企業以及德國電工電氣協會在漢堡成立電池共同回收係統(GRS),該係統負責統一回收廢電池。該係統不以盈利為目的,所有費用由參加該回收係統的電池生產商和銷售商承擔。據統計,GRS係統在德國共設有17萬個回收點,加入該係統的電池生產商和銷售商生產和銷售的電池總量占德國市場電池總量的80%以上,回收率為43.6%,回收電池的再利用率接近100%,成為德國乃至歐洲最高效的電池回收係統。

2、美國

美國在廢電池立法方麵非常細致,消費者用舊電池換取新電池可以得到一定折扣。在美國,有11個州對鉛酸電池實施了強製性的押金返還製度(每個電池可抵5-10美元)。通常,消費者在新電池購買的7-30天內向原零售商出示押金證明(銷售收據),就可以憑舊電池獲得返還押金。這一製度取得了很大的成效。自1988年以來,鉛酸電池中鉛的總體回收率超過88%(Anderson,2001)。
(三)報廢汽車回收

1、瑞典

根據機動車報廢法案,瑞典1975年開始對機動車實行押金製度。起初押金為35歐元(相當於挪威的27%),因回收率較低,後來押金提高到42歐元,返還金提高為70歐元,回收率也相應提高到60%以上。

2、挪威

1978年,挪威開始實施廢舊客車和卡車的押金製度,新車購買者必須支付130歐元押金,當汽車不再使用並且送到指定回收點後,則還給購買者一筆返還金。押金製度使廢舊汽車的回收率高達90%-99%,年總收入累計為1500萬歐元。這些收入的70%用於退還押金,30%則為收集、運輸和粉碎設備提供財政補助。

3、美國

1988年起,羅得島州對所有類型的汽車輪胎實施了押金製度,押金為5美元,消費者購買新輪胎時,將舊輪胎返還,就可以獲得押金返還,新輪胎與舊輪胎是一對一的,押金隻能在新輪胎的銷售點獲取。俄克拉荷馬州也對輪胎實施了押金製度。每個新輪胎出售時收取1美元,返還舊輪胎給經認證的生產廠家可獲得50美分的返還金。
(四)國外推行押金返還製度的主要經驗

1、通過法律明確回收者承擔回收責任和實施押金製度

自瑞典經濟學家Thomas Lindhqvist在1990年提出生產者責任延伸的概念以來,生產者責任延伸的原則在歐洲得到廣泛推行。各國紛紛在法律中明確生產者是承擔廢棄產品回收處理的責任主體,對生產廠商設定了回收率的目標,要求生產廠商自建回收體係或加入回收組織來履行回收責任。同時,法律還明確提出通過征收押金來完成回收率目標,一些還規定了具體的押金金額,如德國《包裝法》、《電池法》,芬蘭《飲料包裝法》等都有相關規定,為實施押金返還製度提供了法律保障。

2、隻對適當產品實施押金返還製度

押金返還製度並不適用於所有產品。受製於產品特性、實施成本、產業和社會接受程度,押金返還製度的適用範圍非常有限,一些產品由於自身複雜性,實施押金返還製度將會顯著高於其他處理方式、無法被社會接受,或者根本不具備操作可行性。目前世界範圍內成功實施押金返還製度的產品仍局限在飲料容器、廢電池、報廢汽車等產品上。因此,我國探索押金返還製度,應從產品自身特性和回收處理的現狀出發,特別是考慮我國當前的回收體係現狀,從實現資源、環境和社會效益最大化的角度來考慮。

3、鼓勵加入共同回收組織開展統一回收

國外特別是發達國家,並沒有類似於中國的廢品回收群體。由於生產廠商自建回收網絡的成本過高、負擔過重,因此國外法律規定廠商可以通過自建回收網絡或加入共同回收組織來履行生產者回收責任。目前,德國、瑞典、芬蘭等歐盟國家分別成立多個共同回收組織,如德國的飲料包裝雙元回收體係、電池共同回收體係,瑞典的Returpack公司、芬蘭的PALPA組織等,代替生產廠商專門從事廢棄產品回收。而這些國家的企業也幾乎全部加入了回收組織,各類產品的生產商共用回收體係,按銷售量共同分擔運行成本和回收成本,沒有企業單獨成立回收網絡。實踐證明,共同回收體係取得了顯著的效果。

4、對適當產品推行廢棄產品以舊換新

以舊換新主要適用於價值較高、消費頻次較低、可以收一賣一的產品,德國、美國、瑞典等國家對鉛蓄電池、報廢輪胎等產品推行以舊換新。對於鉛蓄電池、廢舊輪胎來說,產品本身就可以作為押金憑證,隻不過返還的押金金額在新產品的價格中扣除,以舊換新屬於特殊形式的押金返還。

5、懲罰未實行押金返還製度的企業

實施押金返還製度提高了生產廠商的成本,對於不承擔回收責任的企業,國外的法律中規定了處罰措施,如芬蘭對不開展回收的飲料容器生產商征收消費稅,德國規定對於不加入回收體係的飲料包裝企業,應認定為不正當競爭,鼓勵競爭對手和公民進行監督舉報,加大處罰力度。
三、我國重點產品押金返還製度體係設計
結合國際實踐,本文選取飲料容器、鉛蓄電池、報廢汽車,分別設計押金返還製度體係,探索實施押金返還製度的可行方案。
(一)建立共同回收的飲料容器押金返還回收體係
飲料容器押金返還體係如圖1所示,主要運行機製如下:
1、政府職責。政府應通過法律手段,將飲料容器等列入強製回收目錄,明確生產商承擔產品廢棄後的回收責任,對生產商實施目標責任製,設定回收率目標,並進行考核,對達不到回收率目標的企業進行懲罰。
2、責任分擔。生產廠商應承擔回收處理的主體責任,貿易商、零售商應配合生產商建立回收體係,無償開展廢棄產品回收。消費者應將廢棄產品交給指定回收渠道。為避免給銷售商過大的責任負擔,銷售商的回收責任應僅限於經營品種範圍內商品,對於零售商來說,應考慮隻回收帶入流通領域的品種的包裝。
3、押金征收。生產商銷售產品時,將押金與產品價格應單獨列出,合並收繳。各銷售層級在批發、零售環節均應繳納押金,最終由消費者承擔。生產商按照產品銷量向政府押金管理機構繳納押金。
4、回收體係與押金返還。飲料生產企業應委托專業第三方社會回收組織開展回收,並承擔回收成本。回收組織在商場、超市、廣場、社區等集中場所布置自動回收設備,開展自動回收,並在回收設備裝滿後進行收集。回收組織應在各區域設立回收網點,對上門交投的飲料容器進行回收。對於白酒酒瓶等價格較高、回收價值較大的產品,建議生產商通過銷售渠道建立回收體係。
5、押金管理係統。消費者購買產品進行消費後,押金由押金管理係統來運營管理,對回收企業和處理企業進行補貼,經處理企業處理的循環利用產品和原料可以交給生產商使用。


(二)建立以“押金—以舊換新”為核心的鉛蓄電池押金返還回收體係
鉛蓄電池的押金返還體係如圖2所示,主要運行機製如下:

1、生產廠商承擔廢鉛蓄電池的回收處理責任。在產品價格基礎上征收押金,通過各級銷售網絡向下傳導,各級銷售都應繳納押金,最終由消費者承擔。生產廠商或主要銷售商應建立消費者檔案,記錄消費信息及押金信息,提醒消費者將廢舊鉛蓄電池交給正規的回收渠道,獲得押金返還。
2、對新購電池征收押金,推行以舊換新。消費者購買電池,如果沒有實行電池以舊換新,則需要支付電池押金。以此類推,鉛蓄電池零售、批發也需實行以舊換新,根據有無舊電池更換回收,實行兩種電池價格,以此逐級傳遞支付押金。
3、支持建立鉛蓄電池回收聯盟。支持電池的生產企業、銷售企業、回收物流企業、再生鉛企業等為主體組成回收聯盟,建立電池配送中心物流平台,專營回收廢電池,實行以舊換新,價格不應低於非正規渠道的回收價格,形成逆向物流,調整回收廢電池的價格體係。
4、建立廢電池集散中心。生產企業應在全國建立以地市級為單位,充分利用電池批發銷售網絡,建立廢電池集散中心,與正規的再生鉛企業進行業務合作。
(三)建立以“押金—報廢補貼”為形式的報廢汽車回收體係
1、對新車銷售征收押金。明確生產企業的生產者延伸責任,對國內生產機動車、進口機動車征收報廢押金。押金的金額應是新車銷售價格的一定比例,即新車銷售價格越高,押金金額越高。
2、機動車報廢時退還押金。征收的押金在汽車到達生命周期,消費者將報廢汽車送往汽車銷售店和維修廠或專業回收拆解企業處理時,要在現有的報廢補貼基礎上,疊加押金的金額,使報廢補貼+押金的總額超過非法拆解企業的回收價格,引導消費者將報廢汽車流向正規拆解處理企業。
3、對廢輪胎實施以舊換新。規範回收渠道,建立健全廢輪胎回收利用網絡及付費機製,將廢舊輪胎資源回收利用納入法製化軌道。實施廢舊輪胎以舊換新製度,在全國各地建立廢輪胎回收處理集散中心。
4、打造報廢汽車拆解回用件銷售交易平台。大力借助互聯網+新型模式,打造報廢汽車回用件銷售交易平台,整合線上線下資源,完善拆解可回用件的銷售體係。
四、推行押金返還製度的政策建議
押金返還製度的成功實施,需要有很多先決條件,必須在完善的保障條件下才能夠取得預期的效果,否則將會由於得不到廣泛的社會支持而產生諸多問題。
(一)完善法律法規,明確生產者責任延伸製度
履行生產者責任延伸製度,實施押金返還的方式,需要生產商、批發商、銷售商、消費者建立良好的合作關係,各自承擔自身的環保責任,而政府需要建立國家推行押金返還的製度框架,通過法律來明確各方責任,加強監管,依靠法律來強製推行,對違法行為進行追究,必須依靠法律才能保障押金返還製度的順利實施。
(二)在全社會大力推行廢棄產品押金返還的理念
實施押金返還製度,增加了消費者即期成本,抑製了產品需求,對生產者、批發商和零售商來說,建立或者加入回收體係會帶來運營成本的上升,而整個體係的運行成本最終都要通過價格傳導由消費者承擔,因此消費者的承受能力將是影響體係運行的關鍵,隻有取得社會的廣泛認同和支持才能順利的實施押金返還製度。必須不斷培育提高公眾環境意識,使社會層麵充分認識到廢棄產品作為汙染源的屬性,自己應當為消費行為買單,並有義務將廢棄產品送往指定的回收渠道而不是隨意丟棄。
(三)積極培育專業的再生資源回收處理組織
回收處理體係的專業化程度決定了押金返還製度實施的水平,從國際實踐來看,生產者自建回收體係並不是最經濟的回收方式,國外的生產商往往加入專門的回收組織,由回收組織對成員的廢棄商品統一開展回收。目前我國的再生資源回收行業還沒有較大規模、較大影響力的回收企業,需要加大政策扶持,積極培育龍頭企業,為實施押金返還製度創造基礎條件。
(四)積極推進押金返還製度試點示範
在目前經濟水平較高,飲料、鉛蓄電池等重點產品消費量大,回收處理體係相對成熟的地區,積極開展押金返還製度試點示範,為全麵推行押金返還製度積累經驗。(作者係循環經濟體製研究室助理研究員)



[1]中國家用電器研究院.《中國廢棄電器電子產品回收處理及綜合利用行業白皮書2015》。
[2]https://www.gruener-punkt.de/en/sustainability/rwi-study.html
[3]http://www.palpa.fi/beverage-container-recycling/palpa-briefly/
 
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