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力推“大扶貧” 決戰“最貧困”——貴州脫貧攻堅推進情況調研報告
日期:2019年09月25日
 
 

社會調查課題組
 


    近日,經濟體製與管理研究所社會調查課題組前往貴州省就精準扶貧與脫貧攻堅問題進行了實地調研。課題組與貴州省發改委、民政廳、交通廳、水利廳、衛計委、財政廳等省直相關部門進行座談,深入黔東南州施秉縣和遵義市餘慶縣走訪貧困鄉鎮、貧困村和貧困戶,了解貴州省脫貧攻堅工作進展和精準扶貧措施、經驗、問題。本文將報告此次調研掌握的基本情況及相關思考。
一、貴州脫貧攻堅工作總體情況
長期以來,貴州一直是我國貧困人口最多、貧困麵最大、貧困程度最深的欠發達省份之一,資源條件差、發展底子薄、經濟實力弱、人均收入低。在2012年6月國務院扶貧辦公布的全國連片特困地區分縣名單中,貴州共有66個縣分布在烏蒙山區、武陵山區和滇桂黔石漠化區三個集中連片特困地區。近年來,為確保與全國同步全麵建成小康社會,貴州省在黨中央、國務院的堅強領導及各方的大力支持下向貧困發起總攻,扶貧開發取得顯著成效。2012年至2016年, 貴州農村貧困人口從1089萬人減少到372.2萬人,減貧716.8萬人,貧困發生率降至10.6%。
黨中央、國務院高度重視貴州經濟社會發展,及其作為全國扶貧攻堅主戰場和決戰區的特殊地位。2019年09月25日,習近平總書記在貴州主持召開部分省區市黨委主要負責同誌座談會,就做好扶貧開發工作發表重要講話,強調我國扶貧開發工作已進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的衝刺期,特別要在精準扶貧、精準脫貧上下功夫。按照中央扶貧開發工作部署,結合本省實際,貴州省“十三五”規劃明確提出“實施大扶貧戰略行動”。所謂大扶貧,是指把脫貧攻堅作為頭等大事和第一民生工程,統攬經濟社會發展全局,構建政府、社會、市場協同推進和專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結合的大扶貧格局,爭取國家和其他省(區、市)支持,動員和凝聚全社會力量廣泛參與,通過政策、資金、人才、技術等資源,全力、全麵幫助本省貧困地區和貧困人口增強發展能力,實現脫貧致富。2019年09月25日,《貴州省大扶貧條例》正式實施,對扶貧重大問題從法律上予以規範,成為用法治方式推進扶貧工作的典範。
具體來看,貴州省出台了“1+10”精準扶貧配套文件,紮實推進“33668”扶貧攻堅行動計劃,堅決打好“六大脫貧攻堅戰”(易地扶貧搬遷攻堅戰、產業脫貧攻堅戰、綠色貴州建設脫貧攻堅戰、基礎設施建設攻堅戰、教育醫療脫貧攻堅戰、社會保障兜底攻堅戰)。總體而言,近年來貴州在精準扶貧工作機製、扶貧開發方式、脫貧攻堅支撐體係等方麵探索和積累了一係列可複製、可推廣的創新經驗。
二、健全精準扶貧工作機製
全麵做好貧困人口和貧困區域精準識別、精準扶持和有進有出動態管理等工作,是有效推進精準扶貧、精準脫貧的基本前提。貴州省在扶貧開發實踐中不斷創新精準扶貧工作機製,並充分利用“互聯網+”等新型技術手段,打造全省扶貧資源共享平台,推動實現了貧困人口管理和扶貧資源配置的精細化,以及貧困區域的有序退出。
(一)“四看法”精準識別經驗
貴州威寧彝族回族苗族自治縣迤那鎮扶貧部門創新形成了“四看法”貧困對象識別方式,即“一看房、二看糧、三看勞動力強不強、四看家中有沒有讀書郎”。扶貧工作人員進村後,從房屋、糧食、勞動力、教育四個維度並運用相應指標,對農戶貧困狀況進行測量和評價。精準識別出扶貧對象後,再根據貧困特征和發展需求進行分類精準幫扶。“四看法”直觀、易操作,較好克服了農戶收入測算難等問題,貴州將其推廣全省。
(二)“六個到村到戶”精準扶持措施
為避免以往扶貧“撒胡椒麵”、“大水漫灌”,扶貧資金使用效率低下的問題,貴州大力實施精準扶貧“六個到村到戶”,即結對幫扶到村到戶、產業扶持到村到戶、教育培訓到村到戶、農村危房改造到村到戶、生態移民到村到戶、基礎設施到村到戶。在此基礎上,貴州對貧困人口實行分類幫扶,對於喪失勞動能力的人,通過低保和社會救助保障其基本生活;可以實行產業扶貧的地方,逐村逐戶製定幫扶措施;對於生活在深山區、石山區和高寒區的群眾,通過扶貧生態移民實現異地脫貧。實踐證明,“六個到村到戶”有效促進了扶貧資源配置的精準化。
(三)貧困退出及激勵機製
貴州在全國率先探索了貧困退出機製,分別製定了貧困戶、貧困村、貧困縣和貧困鄉鎮的脫貧標準和程序。如對於貧困戶脫貧,執行國家農村扶貧標準2300元(2010年不變價),按照年度農村居民人均可支配收入現價作為減少貧困人口的指標依據;按照確定脫貧名單—村民代表大會評議—鄉鎮政府審核—縣扶貧辦批複的“兩公示一公告”製度認定貧困人口退出。同時建立貧困退出的激勵機製,如對貧困縣、貧困鄉鎮加快脫貧攻堅步伐進行獎勵,並且“減貧摘帽”後,在規定期限內支持政策不變、扶持力度不減。
(四)“貴州·扶貧雲”信息平台
大扶貧、大數據是貴州“十三五”時期兩大戰略行動。貴州充分發揮大數據產業和技術發展優勢,建立“貴州·扶貧雲”信息平台,為精準扶貧、精準脫貧提供堅實的信息基礎。2015年12月,“扶貧雲”上線運行。“扶貧雲”以GIS(地理信息係統)作為主要展示手段,利用大數據和雲計算技術,依據貧困發生率和“四看法”衡量指標,直觀反映貧困人口的分布情況、致貧原因、幫扶情況、脫貧路徑以及脫貧情況。通過“扶貧雲”,還可以對扶貧責任鏈、任務鏈、項目資金鏈進行實時監督,以便抓好每一個環節的落實。
 
 
三、創新扶貧開發方式
打贏脫貧攻堅戰要求堅持精準扶貧、精準脫貧基本方略,突出問題導向,完善體製機製,創新扶貧開發方式、路徑等,提高脫貧攻堅實效。貴州在易地搬遷扶貧、產業扶貧等方麵都進行了一些創新性探索,積累了寶貴經驗。
(一)易地搬遷扶貧的“五個三”經驗
易地扶貧搬遷是貴州精準扶貧“五個一批”中任務最重、難度最大的頭號工程。根據《貴州省人民政府關於深入推進新時期易地扶貧搬遷工作的意見》,“十三五”時期,對貴州全省“一方水土養不起一方人”地方的130萬建檔立卡貧困人口實施易地扶貧搬遷。對少數貧困發生率高,自然生產生活特別困難的自然村寨中的非建檔立卡貧困人口,可以實施整村整寨同步搬遷。
貴州緊緊圍繞解決好“怎麼搬”和“搬出來以後怎麼辦”兩個問題,堅持以產定搬、以崗定搬,堅持城鎮化集中安置,堅持以縣為單位統一建設,嚴控建設成本和住房標準,並在全省大力推廣“五個三”經驗。“五個三”經驗源於貴州省黔南州惠水縣,當地為解決好易地扶貧搬遷群眾的後續發展問題,嚐試盤活三地(承包地、山林地和宅基地)、銜接三保(低保、醫保、養老保)、統籌三就(就學、就業和就醫)、建好三所(經營性場所、農耕場所、公共服務場所)、用活三製(集體經營機製、社區管理機製、民眾動員機製),取得良好成效。
(二)產業扶貧的“三變”模式
貴州將產業扶貧作為脫貧攻堅的關鍵硬戰之一,把工作和資源向產業扶貧聚焦,堅持強龍頭、創品牌、帶農戶,深入推進“三變”改革,大力推廣“龍頭企業+合作社+農戶”扶貧方式,明確貧困戶在產業鏈、利益鏈中的環節和份額,努力做到戶戶有增收項目、人人有脫貧門路。2016年全省實施產業扶貧項目約2萬個,打造鄉村旅遊景點231個,在1300個貧困村設立電商網點,74.2萬貧困人口從中受益成功脫貧。
“三變”模式是貴州農村產業扶貧中的亮點。2014年,六盤水市率先開始探索“資源變資產、資金變股金、農民變股東”的“三變”改革,激活農村自然資源、存量資產、人力資本,讓村集體、農民、經營主體“三位一體”、“聯產聯業”、“聯股聯心”,促進農民增收脫貧。
例如,餘慶縣關興鎮獅山村製定了《獅山村級集體經濟管理和運行辦法(試行)》,統籌村裏已有的350畝茶園、5000畝集體林、50畝集體土地,以及茶青交易市場等已有資源和閑置資產,開展生豬養殖、停車場、土特產品電商、鄉村旅遊等集體經濟項目,不僅直接帶動了當地貧困農戶就業和增收,而且每年可增加村級集體經濟收入35萬元,有利於改善村級公共服務和設施。
又如,施秉縣馬號鎮江元哨村平均海拔720米,屬亞熱帶濕潤季風氣候,該村通過坡改梯方式對土地進行整治,引導農戶發展烤煙種植,2016年全村烤煙種植戶200餘戶,種植烤煙4400畝,戶均收入9萬元以上。同時政府投入扶貧資金120萬元,在當地建成全縣雞業良種培育中心和2萬羽的林下生態雞養殖場,鼓勵農戶將扶貧資金和養殖技術帶到合作社,推動農戶共同致富。
(三)扶貧主導的基礎設施建設
很長時期內,交通、水利等基礎設施落後都極大製約著貴州經濟社會發展。近年來,貴州將基礎設施建設攻堅戰作為“六大脫貧攻堅戰”之一,以扶貧為主導推進基礎設施建設,使得基礎設施麵貌煥然一新,為貴州實現跨越式發展、打贏脫貧攻堅戰奠定了堅實基礎。
在交通方麵,貴州堅持以扶貧為主導謀劃交通項目,以助推產業發展為導向抓牢交通建設,以易地扶貧搬遷為重點完善交通路網。“十二五”全省建成高速公路3621公裏,建成高速公路裏程全國第一,高速公路通車總裏程達到5128公裏,提前三年實現了縣縣通高速公路目標。其中集中連片特困地區高速公路裏程達到3726公裏,約占全省的72%。武陵山片區內高速公路更是從無到有,總裏程達到887公裏,占“十二五”新增高速公路總裏程的1/4。
水利方麵,貴州堅持將水利建設資金、政策、項目向貧困地區傾斜,貧困地區水利基礎設施不斷改善。“十二五”時期,在滇桂黔、武陵山、烏蒙山三大集中連片特困地區新開工建設了126座骨幹水源工程,占開工總數的81%,建成後可解決貧困地區207.49萬農村人口和315.06萬畝耕地灌溉用水問題。
(四)健康扶貧的“三重醫療保障”體係
為解決廣大群眾“因病致貧、因病返貧”的問題,貴州在全國率先建立完善了基本醫療保險、大病保險、醫療救助“三重醫療保障”體係。第一重,即統一實行“門診統籌補償+住院補償+重大疾病補償”模式,11類人群[1]門診和住院政策範圍內費用提高不低於5個百分點的報銷比例,同時經轉診在省級定點醫療機構住院不再設置起付線。第二重,即實施年度累加和分檔賠付,降低大病保險報銷起付線,有效減少貧困人口大病費用個人實際支出,使大病保險保障度在基本醫療保險基礎上再提高10個百分點以上的報銷比例。第三重,即在落實前兩種報銷政策後,仍無力支付剩餘醫療費用的,實行民政醫療救助、計生醫療救助、扶貧專項救助、慈善救助等政策。
通過“三重醫療保障”,確保全省11類人群政策範圍內醫療費用實際補償比達到90%以上,其中的重大疾病患者、特困供養人員、最低生活保障對象中的長期保障戶、80歲以上老人等重點人群的報銷比例達到100%。2015年6月至2016年10月,全省通過“三重醫療保障”累計惠及126.17萬人次,補償費用16.8億元,為貧困群眾多報銷醫療費用約2.7億元。
(五)農村低保標準與扶貧標準“兩線合一”
農村低保製度與扶貧開發政策在目標上高度契合,加強兩者的製度銜接,有利於形成製度合力,充分發揮農村低保製度在打贏脫貧攻堅戰中的兜底保障作用。2015年以來,貴州率先開始探索農村低保標準與扶貧標準“兩線合一”。
首先是創建分區域劃檔調整農村低保標準機製。針對扶貧標準為全省統一,而農村低保標準過去由市或縣製定,且區域不平衡較為突出的實際,從2015年起,由省級統籌製定各地農村低保標準,根據各地經濟社會發展水平和所在區位,將全省農村低保標準劃為四個檔次,為2020年全省形成統一的農村低保標準,與扶貧標準“兩線合一”奠定基礎。
其次是大幅提高農村低保標準。針對2014年全省農村低保標準較低,與扶貧標準和全國農村低保平均標準均有較大差距的實際,統籌考慮2020年全麵小康基本生活水平等因素,超常規大幅提高農村低保標準。全省2015年、2016年、2017年分別平均按26.8%、18.2%、15%的增幅提高農村低保標準,2018—2020年繼續穩步提高,確保到2020年實現農村低保標準與扶貧標準“兩線合一”。
第三是切實加強農村低保與扶貧開發的製度銜接。按照“共同核查、分別認定、分類施策、信息共享、強化銜接”的工作思路,對兩者實行共同開展入戶核查,共同開展民主評議和張榜公示,共同開展鄉鎮審核。
四、完善脫貧攻堅支撐體係
健全脫貧攻堅組織領導機製,落實脫貧工作責任製,強化財政、金融、人才等方麵政策保障,完善廣泛的扶貧參與機製,是打贏脫貧攻堅戰的重要保證和支撐。貴州在這些方麵改革創新,形成了一些好經驗好做法。
(一)以脫貧實效為中心的考核機製
貴州從省到縣成立由黨政主要領導為雙組長的扶貧開發工作領導小組。建立省負總責、市縣抓落實、重在鄉村的責任分工機製,層層簽訂責任書、立下軍令狀。推行省領導包縣、市領導包鄉、縣領導包村、鄉領導包戶、黨員幹部包人的“五包”工作責任製,強化各級幹部與貧困人口的定點掛鉤、結對幫扶機製,實行不脫貧不脫鉤。2016年,全省抽調4.3萬名幹部組建8519個駐村工作組,覆蓋全省全部貧困村、貧困戶。嚴格考核各級黨委、政府和部門脫貧工作實績,推行主要負責人年度脫貧攻堅述職報告製度。以脫貧實效作為考核貧困縣一切工作的指揮棒,將扶貧工作成效與幹部選拔任用、年度考核及獎懲“精準掛鉤”,引導貧困縣黨政領導幹部將主要精力轉向扶貧工作。
(二)扶貧資金的縣級整合
為完善扶貧資金分配機製,貴州實行扶貧資金的縣級整合。除中央和省有特定用途的重大扶貧專項和以獎代補資金外,中央補助和省級安排的財政專項扶貧資金,原則上按“貧困縣、貧困村、貧困人口、績效評估”2:2:5:1比例切塊分配到縣,項目審批權同時下放到縣,建立健全目標、任務、資金和權責“四到縣”製度,增強縣級因地製宜統籌安排資金的能力。改革財政專項扶貧資金報賬管理機製,在50個扶貧開發工作重點縣選擇條件具備的鄉鎮開展試點,通過鄉鎮財政報賬,發揮鄉鎮財政機構貼近基層、就近監管的優勢,解決以往鄉鎮“看得見、管不著”與縣級報賬“管得著、看不見”的問題。
牢固樹立綜合扶貧理念,統籌整合相關涉農資金。除財政專項扶貧資金外,各級農、林、水以及文、體、環、衛、教育、交通等方麵的專項資金也重點向貧困地區傾斜。例如,根據《貴州省茶產業提升三年行動計劃》,通過競爭立項,以中央資金為引導,整合資金重點支持18個茶產業縣,實施麵積27萬畝,截至2015年底全省茶葉麵積約700萬畝,位列全國第一。“十二五”時期,全省綜合扶貧的財政資金累計達2476.78億元,占同期一般公共預算支出的15.9%。
(三)民營企業對口幫扶整縣脫貧
貴州著力打造專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧有機結合、互為支撐的大扶貧格局,大力引導社會力量扶貧,其中包括與萬達、恒大等知名企業合作探索具有示範效應的“民營企業對口幫扶整縣脫貧”模式。
2015年3月,經國務院扶貧辦促成,貴州省人民政府和萬達集團簽署戰略合作框架協議,萬達集團將貴州省丹寨縣作為定點幫扶縣,從產業扶貧、就業扶貧和教育扶貧等方麵幫扶丹寨整縣脫貧。2015年12月,由全國政協牽線搭橋,貴州省人民政府與恒大集團簽署恒大集團結對幫扶大方縣精準脫貧協議,恒大集團承諾未來3年通過產業扶貧、易地搬遷扶貧、就業扶貧、教育扶貧和特殊困難群體生活保障等一攬子綜合措施,實現全縣18萬貧困人口全部穩定脫貧。
貴州探索的“民營企業對口幫扶整縣脫貧”模式改變了以往社會力量點式幫扶、單一捐資、大水漫灌的做法,體現出整縣推進、立體幫扶、精準滴灌的特征,為社會力量參與精準扶貧提供了新思路。
五、貴州脫貧攻堅麵臨的問題及建議
雖然貴州脫貧攻堅成效顯著,但實現到2020年全省農村貧困人口全部脫貧仍麵臨較大挑戰。一是現存的貧困地區和人口都是最難啃的“硬骨頭”。目前貴州90%以上的貧困人口、貧困鄉鎮和貧困村處於集中連片地區,烏蒙山區、武陵山區、滇桂黔石漠化區三大片區的區域性整體貧困突出。全省貧困縣平均貧困發生率為16%,最高達28%。還有很多極貧鄉鎮。而且貧困問題與發展問題、生態問題、社會保障問題相互交織。脫貧攻堅任務仍然十分艱巨。二是貧困人口精準識別機製不盡完善。各地貧困人口規模確定是由省裏層層往下分配指標,如餘慶縣被分配了2.7萬人的貧困人口指標,這導致一些因災、因病、因學新致貧的群眾不能及時納入建檔立卡管理。三是貧困識別具體標準反複變化,給基層工作帶來難度。據基層反映,貧困人口采集數據、建檔立卡這項工作已經幹了四次,反複“回頭看”,每次標準、要求都不一樣,不僅基層幹部受苦受累,而且導致群眾很不理解,抵觸情緒大。四是貧困地區產業發展難。產業扶貧深受群眾歡迎,也是“造血式”扶貧的重要途徑。但調研發現貧困地區產業發展許多都是小打小鬧,一些特色產業項目無有實力的大企業來經營,很難成規模,帶動不了S9總決賽預測地址的人脫貧致富。五是貧困地區基礎設施和公共服務依然明顯落後。貴州雖然已經實現縣縣通高速公路,但通村路、連戶路等“毛細血管”仍然不暢,貧困鄉鎮尤為突出。教育、醫療、文化等基本公共服務欠賬大,還遠不能滿足群眾需要。六是部分貧困群眾脫貧的主動性不夠。據基層幹部反映,部分貧困群眾屬於“扶不上牆的”類型,脫貧意識和能動性發揮較差、越幫越懶,出現扶貧幹部急、貧困戶不急的現象。
基於對貴州的調研,我們認為,為確保打贏脫貧攻堅戰,應特別注意做好以下工作:第一,及時總結各地扶貧開發工作經驗,並合理推廣。精準扶貧、精準脫貧要求各地從實際出發,大膽探索、積極創新,不斷完善精準扶貧工作機製、扶貧開發方式、脫貧攻堅支撐體係等。例如,貴州就這這些方麵取得了一係列可複製、可推廣的經驗。應將各地取得的可信可行的經驗及時總結、合理推廣,提高全國脫貧攻堅行動的整體效率。
第二,強化脫貧攻堅政策落實,完善扶貧責任機製。目前國家扶貧開發力度空前、政策較為完備,應切實做好貧困人口和地區精準識別、動態管理工作,並將扶貧項目、資金、措施、人員等精準配置到位,提高扶貧實效。應創新幹部考核評價機製,將脫貧攻堅實績作為選拔任用幹部的重要依據。建立和完善脫貧攻堅督查製度和問責辦法,強化責任追究。
第三,進一步完善精準識貧和動態管理機製。改變目前從上到下層層下達貧困指標的做法,在確定貧困標準的基礎上,對貧困人口進行精準識別,對貧困人口規模進行如實確定,防止一些新陷入貧困的群眾不能及時納入建檔立卡管理,也防止地方為了填滿貧困人口指標而將一些非貧困人口納入。加強脫貧攻堅信息平台建設和利用,避免反複入戶采納數據增加工作成本。
第四,加強對深度貧困地區、極貧鄉鎮的重點攻堅。一些深度貧困地區、極貧鄉鎮是脫貧攻堅的“最後決戰區”,應充分發揮我國製度優勢,進一步加強組織領導、整合各方力量、聚合各類資源、加大資金投入,改進方法、集中攻堅、各個突破,以超常規的力度和措施,確保這些地區在既定時間節點完成脫貧攻堅任務。
第五,著力補好貧困地區基礎設施和公共服務短板。加大力度解決好貧困地區通路、通水、通電、通網絡等問題,疏通基礎設施通村、連戶的“毛細血管”。加強貧困地區水利建設,解決好貧困人口飲水安全問題。落實好農村危房改造工程。進一步提升貧困地區教育、醫療、文化等基本公共服務水平。重點突破一些極貧鄉鎮、偏遠村莊的基礎設施和公共服務瓶頸。
第六,進一步健全廣泛的扶貧參與機製。鼓勵和引導民營企業、社會組織、個人參與扶貧開發,創新社會扶貧參與方式,堅持重心下移、資源整合,實現社會幫扶資源和精準扶貧需求有效對接。注重扶貧同扶誌、扶智相結合,健全激發貧困群眾內生動力的體製機製,提升貧困群眾的自我發展能力。
 
 
課題組成員:李振京、李建新、胡傑成、趙栩
執筆人:胡傑成



[1]包括精準扶貧建檔立卡貧困人口中的大病患者,特困供養人員,最低生活保障家庭成員,享受撫恤補助的優撫對象,計生“兩戶”家庭成員,二十世紀六十年代初精減退職老職工,艾滋病人和艾滋病機會性感染者,家庭經濟困難的精神障礙患者、肇事肇禍精神障礙患者,低收入家庭中的重病患者、重度殘疾人以及老年人,因醫療自付費用過高導致家庭無力承擔的患者,縣級以上人民政府規定的其他特殊困難人群共11類人員。
 
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