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供給側結構性改革要弘揚競爭政策,摒棄政府過度幹預
日期:2019年09月29日
 
 

張林山
 


    推進供給側結構性改革是當前和今後一個時期我國全麵深化改革和推進經濟新常態下持續健康發展的重要內容。旨在通過完善市場機製,著力改善供給環境,特別是要完善製度供給,進而推進產業轉型升級,大力激發微觀經濟主體活力,構建、塑造和強化我國經濟長期穩定發展的新動力。從政策研究的角度來看,供給側結構性改革包含了產業政策、競爭政策、貿易政策以及製度和體製改革等內容,涵義比較寬泛。但從政策提出的背景和我國經濟發展現實來看,供給側結構性改革,從根本上說是要在正確處理好政府與市場關係的基礎上,研究如何在未來更好地處理產業政策與競爭政策的關係,推進我國政府的政策結構和政策手段轉型,進而進一步確立競爭政策的基礎性地位,盡快形成競爭推動的自動、自願創新機製,促進供給側結構優化,提高供給效率。
 

一、供給側結構性改革下的產業政策和競爭政策
 

(一)政府幹預型產業政策是當前產能過剩問題產生的深層原因
 

當前,我國產能過剩問題的一個根本原因就在於政府與市場的關係沒有理清,政府過度幹預經濟導致市場競爭不足。應當說,產能過剩問題是市場經濟的伴生產物,市場競爭機製導致企業優勝劣汰,產能最終也能在一定條件下達到市場均衡。在國外發達市場經濟國家,產能主要依靠市場機製自發調節。而在我國,由於社會主義市場經濟體製仍不成熟,產能過剩問題與政府的市場幹預行為有著千絲萬縷的聯係。政府通常通過製定產業政策將財稅、土地、金融等要素資源向特定行業和企業傾斜,降低了企業的生產成本,有損公平競爭的市場機製。在經濟過熱時,極易形成產能過剩問題。因此,政府幹預對市場機製的扭曲是我國產能過剩問題的根本原因所在。[1]
 




 
(二)完善競爭政策體係是供給側結構性改革的重要內容
近年來,我國經濟增長麵臨中低端產能過剩、部分城市房地產庫存較大、企業生產成本較高、產業調整升級緩慢等現實問題,如果繼續沿用以往的需求刺激政策,經濟的長期穩定增長難以為繼。麵對經濟新常態下的這些複雜問題,中央明確提出了要推進供給側結構性改革,全麵落實“去產能、去庫存、去杠杆、降成本、補短板”五大重點任務,不斷矯正資源要素錯配和結構失衡問題,著力提高供給體係的質量和效益。提高我國潛在經濟增長率,不能再繼續走低水平擴大產能的道路,這樣會進一步加大結構性扭曲,陷入低水平循環。
推進供給側結構性改革的重點,就是要加大“製度供給”,進一步推進市場化改革,轉變政府職能,增強企業自主創新能力,不斷激發微觀主體活力。從這點上看,競爭政策和供給側結構性改革的目標在內涵上具有高度統一性,都是強調要理順政府與市場的關係,減少政府市場幹預,矯正要素資源配置的扭曲現象,建立化解產能過剩的長效機製,促進產業轉型升級。這一內容實際上是對傳統產業政策的反思與革新,強調發揮競爭政策的作用。供給側改革中的政府是“有所為,也有所不為”。在營造公平競爭環境、查處壟斷行為、放鬆管製、降低製度性交易成本、釋放市場主體創新能力方麵要積極有為,而在企業經營和行政管理等方麵要“有所不為”,通過激發市場主體的內生動力,提高供給體係的質量和效率。供給側結構性改革的思路正是競爭政策的核心內涵。
 


(三)我國對競爭政策的認識和實踐不斷深入
我國的競爭政策的實施也經曆了一個從無到有不斷發展完善的過程。建國以後一直到改革開放之前,我國一直實行的是計劃經濟體製,國家計劃管理經濟下,不存在市場競爭,因而也沒有相關的競爭政策。改革開放後,隨著市場經濟體製的逐步確立和完善,市場競爭機製得到政策層麵的支持,我國逐步加強了市場競爭法製和政策。1980年,我國出台了最早的保護市場競爭的行政性法規——《關於開展和保護社會主義競爭的暫行規定》,對市場競爭秩序進行初步探索和規範。1992年黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體製的目標後,市場競爭方麵的立法也逐步確立和完善,如1993年出台了《反不正當競爭法》,2007年通過了《反壟斷法》。在《反壟斷法》中,競爭政策首次被明確提出。
近年來,我國政府對競爭政策的認識提高到了一個新的階段,中央已經逐漸開始有目的地不斷出台完善競爭法製和政策。2014年6月,國務院發布實施《關於促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若幹意見》,提出建立企業自主經營、公平競爭,消費者自由選擇、自主消費,商品和要素自由流動、平等交換,建設統一開放、競爭有序、誠信守法、監管有力的現代市場體係。2014年11月,國務院發布實施《關於清理規範稅收等優惠政策的通知》,提出清理規範稅收等優惠政策,加快建設統一開放、競爭有序的市場體係。2015年3月,中共中央國務院《關於深化體製機製改革、加快實施創新驅動發展戰略的若幹意見》提出“探索實施公平競爭審查製度”。2016 年10 月公布的《中共中央國務院關於推進價格機製改革的若幹意見》則明確要求“實施公平競爭審查製度”。2016 年6 月,國務院出台了《關於在市場體係建設中建立公平競爭審查製度的意見》,首次詳細闡述了建立公平競爭審查製度的重要性、緊迫性,製度的總體要求和基本原則,並對審查的對象、方式、標準和例外情況予以明確規定,這標誌著期待已久的公平競爭審查製度落地。2016 年11月,《中共中央國務院關於完善產權保護製度依法保護產權的意見》正式對外公布。這是我國首次以中央名義出台產權保護的頂層設計。
雖然競爭政策在我國經濟政策體係中的地位越來越高,其基礎性地位已經得到初步確立,但由於我國長期倚重產業政策,市場競爭機製還常常受到行政力量的幹擾,與建立完善的市場經濟體製的要求相比,還有較大差距。《反不正當競爭法》、《反壟斷法》等競爭法律法規還有很多不完善的地方,整體也比較零散,尚未形成完善的競爭政策體係。從政策執行效果來看,其積極作用也較為有限,市場壟斷和不正當行為依然存在,一些地方保護限製競爭政策也大行其道。
 
 

 
(四)競爭政策比產業政策對經濟增長和結構調整貢獻更大、更為持久
長期以來,盡管競爭政策在國外已有成功實踐,但我們對競爭政策重要性的認識還很不夠。建國以來,我國政府一直習慣於用產業政策來發展經濟和調節經濟結構,特別是在經濟下行時期,就更加倚重產業政策,以達到快速提振經濟的目的。我們認為,盡管從短期來看,產業政策對經濟的恢複和增長有一定刺激作用,但是,從長期看,產業政策的過度使用,不僅不會帶來經濟的持續穩定增長,還會導致很多權力尋租和資源浪費現象。與之不同的是,競爭政策可能短期內不會迅速扭轉經濟下行局麵,但作為一項市場經濟體製的基礎性製度,競爭政策的實施可以充分發揮市場競爭機製的作用,充分釋放市場競爭活力,增強經濟增長動力,進而促進經濟的長期發展和繁榮。20世紀70年代末期,美國、英國、日本等國紛紛改造本國的自然壟斷行業,強化市場競爭,最終這些行業的效率得以大大提升,價格水平和服務質量也明顯提高。20世紀90年代後,澳大利亞通過對國內主要行業的競爭性改革,對1700部含有限製競爭內容的法律法規進行競爭審查和修訂。這項改革推動GDP增長了2.5%,進入近40年來的經濟繁榮期。
 
 
二、更加重視發揮競爭政策在供給側結構性改革中的作用
(一)減少政府對經濟的幹預,切實糾正政府濫用行政權力、排除和限製市場競爭的行為
當前我國正在推進的供給側結構性改革,“去產能”,有效化解部分傳統行業的產能過剩問題是重中之重。化解產能過剩問題的長效機製就是要政府轉型,加快政府職能轉變,加大對行政部門的權力約束,加強行政透明度,深入推進行政審批製度改革,加快推進產業政策的調整和理念創新,盡可能減少對經濟活動直接幹預的政策措施。在規範行政行為的同時,更重要的是今後要更加突出競爭政策的基礎性地位,並對政府或其他行使公共職能的組織濫用行政權力、排除和限製市場競爭的行為進行重點整治,開展專項文件清理工作。並對縣級以上政府出台的規章製度、政策文件等盡快實施公平競爭審查製度。加強反壟斷執法,強化事中事後監管職能,平等保護各類產權和其他合法權益,努力營造公平競爭的市場環境,不斷激發各類市場主體的活力。
(二)加快推進國有企業發展混合所有製經濟,塑造競爭型市場主體
推進國有企業和壟斷行業改革不僅是我國當前供給側結構性改革的重要內容,同時也是實施競爭政策的重點領域。當前,我國國有企業的產能過剩問題、經濟績效不高等問題,從根本上說,是因為一些國企在行政性保護下的壟斷經營導致企業普遍缺乏市場競爭意識,市場競爭機製和價格機製發揮失靈,企業的盈利能力、創新活力和市場競爭能力不足。目前,我國政府對下一步國有企業和壟斷行業改革的頂層設計方案已經出台,將國有企業特別是競爭性國企改造成為混合所有製企業,完善產權結構,提高其內部治理結構和機製,切實解決國企普遍存在的預算軟約束問題,不斷將其改造成適應市場競爭的真正的市場主體,提高盈利水平和競爭能力。同時,還要對沒有競爭力的“僵屍”國企采取斷然措施,讓其退出市場,加快國有企業布局結構的戰略性調整。
(三)運用競爭機製促進企業創新,優化科技創新資源配置
創新發展是我國五大發展理念之首,對於經濟結構轉型升級和增長動力的轉換有著十分重要的意義,是我國推進供給側結構性改革的重要方麵和突破點。而市場競爭機製是促進企業創新的必要條件和基本保障。因此,推進供給側結構性改革,實現創新發展,必須健全科技創新的競爭機製,改革科技管理體製,將競爭政策和科技政策有機融合,充分釋放科技人員和其他資源的創新動能。要不斷放寬創新要素在人員流動、商事登記、產權交易等方麵的製度限製。要加快推進科技成果管理體製改革,改革成果的使用處置和受益管理辦法,鼓勵湧現出越來越多的創新主體。要不斷探索科技政策與金融政策的結合,鼓勵和支持各類天使投資、風險投資發展,同時鼓勵做好融資擔保製度等金融服務模式創新。運用競爭性科技政策,優化科技創新資源配置,對支持企業創新的財政資金的實施進行第三方評估,進一步完善科技資金獎補機製,盡可能實施項目後期獎勵製度,減少政府審批行為。加大政府對企業科技成果轉化的支持力度。
(四)打破地區封鎖和利益藩籬,促進全國統一市場建設
我國分權製的財政體製安排使得地方政府片麵追求GDP和財政的增長。其結果,一方麵是地方都實行了某種程度上的地方保護主義政策,人為設置行業進入門檻;另一方麵也形成了強烈的產能刺激衝動,盲目上馬新項目,追求投資率。這些做法不僅帶來了嚴重的產能過剩和重複建設,也損害了市場競爭機製,不利於全國統一市場的形成。當前,我國推進供給側結構性改革,必須提高政府部門對競爭政策的認識,打破地方政府的地方保護,破除地方市場進入壁壘,強化市場競爭機製,建設全國統一的商品和要素市場。此外,還要實行全國統一的市場監管、技術標準和檢驗體係,嚴格市場競爭執法,嚴厲打擊“以鄰為壑”的不正當市場競爭行為。
(五)實施競爭倡導,加快推廣競爭文化
當前,作為競爭文化的重要組成部分,實施競爭倡導機製已成為世界上許多國家和國際組織推動和實施競爭政策的共識。競爭倡導行為主要是培養政府和公眾對市場競爭機製的意識,並且成為其自身規範和參與市場行為的指南,包含了除競爭執法之外,一切改善市場競爭環境的行為。從我國目前競爭法實施的現狀來看,雖然近年來法律製度建設和競爭執法得到了很大改進和完善,但是,從根本上說,我國的競爭文化還沒有形成,政府機關和社會公眾對競爭文化的認識還比較粗淺。因此,我們要大力實施競爭倡導機製,在全社會弘揚競爭文化,形成推進競爭政策實施的堅實思想基礎。加大普及競爭政策的力度,對各級政府定期進行培訓。加強輿論建設,重視教育宣傳,積極探索新媒體、自媒體宣傳方式,加強競爭政策宣傳,正麵引導社會看待競爭執法、理解競爭政策。
三、競爭政策的實施重點:建立公平競爭審查製度框架結構
2016 年6 月,國務院出台了《關於在市場體係建設中建立公平競爭審查製度的意見》(以下簡稱《意見》),這個《意見》為我國構建公平競爭審查製度在指導思想、原則方法等方麵提供了基本遵循,提出今後要逐步取消和廢除妨礙公平競爭的規定和做法。但是,也應該看到,《意見》指導性、原則性較強,需要出台一係列配套政策措施。要使這一指導意見真正發揮作用,促進公平競爭審查製度有效實施,還需進一步完善我國公平競爭審查機製的體係框架和實施機製。
(一)公平競爭審查的操作標準
從國外發達國家已有的競爭審查機製來看,公平競爭審查的標準和內容主要有以下四個方麵:一是對限製企業競爭的審查。審查是否存在抑製企業間競爭激勵的行為,主要考察對企業競爭的豁免條件是否違規。二是對企業準入資格的審查。審查行政審批製度是否存在對企業準入、退出和經營存在資格限製,以及政府對特許經營權的發放、對商品流通的限製,等等。這是各國競爭審查的重點。三是對企業競爭行為空間限製的審查。審查是否存在限製企業產品或服務在質量標準、價格、營銷等方麵的地域管製和歧視製度。四是對企業競爭結果限製的審查。審查是否限製了消費者對企業產品或服務以及信息的選擇權。
對於我國來說,公平審查製度的操作標準可以充分借鑒國外的先進經驗,在上述四個方麵全麵加強公平競爭審查,強化對政府相關行為的規範。目前出台的《意見》,在審查標準部分包含了4 大項18 小項,對競爭行為的合法性審查內容較為完整,但在合理性方麵還需進一步明確實施細則,增強可操作性。
(二)公平競爭審查模式選擇
從《意見》的內容來看,我國公平競爭審查製度的模式已經基本確立,即采用以“自我審查”為主、“外部監督”為輔的審查模式。這也是充分考慮了我國公平競爭審查製度剛剛起步的國情因素的。由於我國公共政策的體量十分龐大,而競爭執法資源又十分有限,因此,公平競爭審查製度的正式確立和實施是首先要解決的問題。對已有政策和未來擬出台政策的公平競爭審查,這對當前我國習慣於政府幹預、習慣於發“紅頭文件”的各級政府來說已屬不易,需要巨大的決心和勇氣,同時對審查部門的工作能力也提出了很高的挑戰。在競爭審查過程中,還要防止一些政府部門受利益驅動導致政府失靈問題再次出現,違背競爭審查的初衷,行政權力濫用,公平競爭審查形同虛設,其結果可能會限製而不是鼓勵市場競爭。[2]
本文認為,韓國的公平審查模式可以借鑒學習,將“內部評估”和“外部評估”相結合,強化公平競爭的社會監督。同時,要對審查結果開展第三方評估,明確競爭審查的責任認定和懲罰措施等。
 

政府政策
製定部門
內部審查
競爭審查初步結論
競爭政策執法機構
外部審查
競爭審查意見建議
公平競爭審查報告
意見建議
報告可行
公布
不可行
重新製定
 


(三)明確實施機構

目前,國際上通行的做法是將本國或本地區的競爭執法機關明確為競爭審查機構。但是,從我國實際來看,我國目前的競爭執法機構有國家發改委、商務部和國家工商總局三家。而產業政策的製定部門遠遠多於三家,曆史上已經形成了大量的產業政策文件需要進行公平競爭審查。因此,明確我國公平競爭審查機構十分必要,甚至需要更高層次更有權威的領導部門來統籌協調。
從目前的現實來看,建議將中央和地方各級全麵深化改革領導小組作為公平競爭審查的領導機構,全麵發揮統籌協調、監督檢查的職能。同時,鑒於各級發改部門在產業政策製定和協調方麵的主導作用,建議將發改部門作為競爭審查的牽頭實施部門,其他部門作為公平競爭審查的配合機構。
(四)建立相關製度機製
一是采取二步審查法。評估方式采用常態審查和專項審查相結合。這也是國際上通行的做法。第一次的初步審查主要是由政策製定機構自身完成。政策製定初期,政策製定機關要根據政策公平審查清單進行初步評估。初步評估若發現存在潛在的反競爭因素時,則轉入競爭評估機構,進行全麵深入的公平競爭審查,並提出審查結論和建議。除了常態審查外,根據需要可以不定期開展針對某個特定領域和政策的專項審查。二是製定審查標準和指南。競爭審查機構在借鑒發達國家經驗的基礎上,要製定出符合我國國情的公平競爭審查手冊,明確具體的評估標準和指南。三是建立聯席會議等工作機製。各級政府要高度重視公平競爭審查製度的必要性和重要性,不僅要出台相應的實施方案,還要在發改、財稅以及行業監管部門之間建立聯席會議製度,定期召開競爭審查工作情況交流會,總結工作進展,推進和落實工作部署。相關情況要上報全麵深化改革領導小組。(作者係產業體製研究室副主任副研究員)


[1]尤其在我國,公有製經濟和國有企業更大程度上是一種體製上的象征,對這些企業的退出進行行政性保護,不僅可以提高政府對國民經濟發展的控製,而且可以實現政府在提高稅收、穩定就業、維持社會秩序等方麵的多種目的。而且由於價格傳導機製的不暢等因素,使那些原本應該通過市場機製被淘汰的企業不能自動退出市場,並逐漸演變成為市場中的“僵屍企業”,阻礙了產業結構升級的步伐。
[2]以國家發改委為例,其價格監督檢查與反壟斷局是我國的反壟斷執法機構,其他擬定政策措施的司局是政策製定機構,國家發改委辦公廳近日印發了《關於貫徹落實<關於在市場體係建設中建立公平競爭審查製度的意見>委內工作程序的通知》,文中明確“各司局在審查中認為有必要的,可以征求價監局意見。價監局根據《反壟斷法》關於禁止濫用行政權力排除、限製競爭的規定和《意見》明確的公平競爭審查標準,對各司局公平競爭審查結論進行把關。”這樣的規定堅持了“自我審查”為主的模式設計,引入了競爭執法部門的執法監督,在一定程度上發揮了反壟斷執法機構具有競爭政策專業知識的優勢。但是,從總體上而言,單純的“自我審查”模式並不能在市場經濟發展的各個階段獨立地發揮作用。
 
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