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英雄聯盟投注app、能源領域價格改革的政策建議
日期:2019年09月25日
 
 

於娟
 


    深化價格改革是市場化改革的重要任務,對建立完善的市場經濟體製具有重要意義。改革開放以來尤其是近年來,為貫徹黨的十八屆三中、四中全會精神關於深化經濟體製改革,發揮市場配置資源的決定性作用的有關要求,我國各領域價格改革不斷深化,絕大多數競爭性商品價格已經放開。為進一步推進重點領域價格改革,2015年,《中共中央國務院關於推進價格機製改革的若幹意見——深化重點領域價格改革,充分發揮市場決定價格作用》提出“到2017年,競爭性領域和環節價格基本放開,政府定價範圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節;到2020年,市場決定價格機製基本完善,科學、規範、透明的價格監管製度和反壟斷執法體係基本建立,價格調控機製基本健全”,並明確了農產品、能源、環境、醫療、交通運輸、公益事業和公益性服務價格六大領域價格市場化改革的方向。
  • 交通、能源領域價格改革進展
交通、能源作為價格改革的重點領域,近幾年來價格改革市場化改革力度明顯加大。交通領域內,鐵路行業於2014年開始在貨運領域將國鐵貨物運價由政府定價改為政府指導價,後又擴展到非國鐵的包神鐵路,並在準池鐵路率先放開貨物運價,之後逐步放開鐵路貨運價格。目前貨運價格基本實現市場調節價,中央管理企業全資及控股鐵路上開行的設計時速200公裏以上的高鐵動車組列車一、二等座旅客的票價也已放開。能源領域內,煤電價格聯動機製不斷完善,2015年12月,國家發改委印發《關於完善煤電價格聯動機製有關事項的通知》,提出煤電價格實行區間聯動,並公布了聯動機製計算公式,提出要堅持推進電價市場化改革,加快電力市場建設,逐步放開競爭性環節電力價格;成品油價格逐步放開,2016年1月,國家發改委印發《關於進一步完善成品油價格形成機製有關問題的通知》,提出設立成品油價格調控下限,建立油價調控風險準備金,放開液化石油氣出廠價格,進一步完善成品油價格機製,推進價格市場化;《天然氣管道運輸價格管理辦法(試行)》頒布,管道運輸價格遵循準許成本、合理收益、公開透明、操作簡便的原則實行政府定價,並提出了《天然氣管道運輸定價成本監審辦法(試行)》;電力價格改革逐步深化,2015年3月,《中共中央國務院關於進一步深化電力體製改革的若幹意見》提出,要放開競爭性環節電力價格,把輸配電價與發售電價在形成機製上分開。
  • 交通、能源價格改革存在的深層次問題
(一)未建立科學合理的價格形成機製
交通、能源作為重要的基礎設施,提供的很多服務具有基本品性質並執行政府定價,目前尚未形成科學合理的價格形成機製和製度化、常態化的價格調整機製。首先,定價缺乏合理依據。從能源領域看,天然氣管道運輸、輸配電價等相關規定都明確要在準許成本加合理收益的基礎上定價,交通領域的鐵路綠皮車等客運領域的基本服務也采取成本加成定價。但是,一方麵,價格監管部門和被監管企業存在著信息不對稱,難以掌握企業的合理成本,合理利潤的確定也缺乏科學依據;另一方麵,成本加成定價對企業缺乏降本增效的激勵約束,企業通常沒有積極性主動降低成本。其次,價格調整機製不合理。一方麵,定價標準多年不調整,無法反映成本增長。例如鐵路行業,目前客運基本服務價格仍然執行1995年的運價水平,多年未進行調整,難以充分反映鐵路客運的實際成本。另一方麵,煤電、成品油實施的聯動機製也存在一定問題,調價機製本身是用政府行為代替市場行為,而且這種人為調節存在一定滯後期,煤電為期一年的調價周期過長。
(二)基於定價的成本監審體係尚未建立
政府定價成本監審作為政府定價行為的一個重要環節,是政府定價機製的重要組成部分。《中共中央國務院關於推進價格機製改革的若幹意見》提出,要“堅持成本監審原則,將成本監審作為政府製定和調整價格的重要程序,不斷完善成本監審機製”,《國家發展改革委關於加強政府定價成本監審工作的意見》(發改價格[2016]1329號)提出,“到2017年,成本監審工作取得積極進展,重點行業成本監審辦法體係基本形成,重點領域和關鍵環節成本監審深入開展”。建立政府定價成本監審體係的關鍵是建立計價成本範圍和明確計價標準。目前,能源領域已經先後出台《輸配電定價成本監審辦法》、《天然氣管道運輸定價成本監審辦法》,但是成本監審規則有待進一步細化,交通領域出台了《鐵路普通旅客列車運輸定價成本監審辦法(試行)》,但是上述監審辦法隻是初步搭建了監審體係的框架,需要進一步細化成本歸集和分攤相關工作,提高辦法的可操作性。
(三)尚未建立製度化的公益性補貼機製
價格是判斷一項服務是否具備公益性特征的重要因素。如果企業按照國家要求須以低於“正常市場價格”提供服務,則該項服務就屬於公益性服務,政府應根據實際價格與“正常市場價格”的差額提供補貼。進一步說,公益性補貼本身也是一種價格,是政府為矯正因政策導致的“市場失靈”而必須支付的代價。因此,公益性補貼機製與運價改革應相互銜接、協同推進。交通領域,以鐵路為例,目前主要針對化肥(特殊運價)等支農物資的貨物運輸,對學生、傷殘軍人的旅客運輸以及對緊急救援、軍運等特殊運輸按年度進行補貼,沒有明確界定鐵路公益性服務範圍,也尚未形成製度化的公益性服務補貼機製。能源領域,電力具有基本品性質,銷售電價也帶有一定的政策性和公益性特征,需要政府進行補貼,急需改變交叉補貼現狀,建立科學透明的電力普遍服務補貼機製。
(四)體製改革不到位,市場決定價格缺乏體製基礎
價格改革植根於體製改革,價格改革的市場化必須要有一個好的體製基礎,關鍵是有效競爭的市場結構。阻礙交通、能源領域價格市場化改革的一個主要問題是行業體製改革不到位。鐵路領域,鐵路實現政企分開後,仍然是國鐵獨家壟斷,一旦盲目放開價格,在政府監管不到位的情況下,很有可能犧牲公眾利益。電力領域,在我國電力市場改革不到位、電力產業目標模式不清晰的情況下,建立科學合理的市場化電價形成機製還麵臨著一係列約束條件。其中,發電領域市場的高度集中,難以形成有效競爭格局,競價上網也難以實行。如果在各項條件都不具備的情況下推進電價市場化改革,簡單地放開競爭環節電價,不僅難以形成公平有序競爭的市場環境,反而可能導致電價上漲,使得電力用戶承擔較大市場風險。成品油價格改革亦是如此,目前我國成品油調價機製仍然是一種政府定價行為,這是由我國成品油現行產業組織模式、準入政策等多種因素決定的。其中,我國煉油環節仍然處於寡頭壟斷格局,石油企業與政府之間存在著嚴重的信息不對稱問題,政府缺乏監管煉油環節成本的能力與手段,煉油成本核定缺乏科學、客觀依據,石油企業可以較為便利地提高煉油成本而轉移價格風險。煤電聯動機製同樣是由於煤炭市場存在寡頭壟斷使得煤價存在被惡意操縱的可能,電力體製改革不到位導致的電價傳導機製不暢等問題,使得隻能用行政命令的方式實行聯動。
(五)政府部門價格監管能力有待加強
價格放開並不意味著政府對價格放任不管,而是將能由市場競爭形成價格的都交給市場,政府通過加強監管來保證市場形成價格有效。從實際看,我國政府部門價格監管能力有待進一步提高。首先,監管機構缺乏獨立。我國交通運輸行業各運輸方式監管職能分散在各運輸方式行業主管部門的各內設機構,行業監管機構與行業管理機構合二為一,行業監管與行業管理交織在一起,監管的獨立性低,影響了行業監管職能的履行。其次,監管職能分散。從國外經驗看,市場準入、價格、成本、投資、服務質量和市場交易規則等經濟性監管職能都由監管機構統一負責。我國這些職責還分散在不同的部門,價格監管難以發揮實效。能源領域,雖然2013年將電監會的監管職能並入國家能源局,並且監管範圍拓展到煤炭、油氣等其他能源行業,實現了能源行業統一監管,但能源價格監管職能仍然分散在不同部門,發改委價格司作為價格主管部門仍然擁有能源定價權和製定能源價格政策的權利,國家能源局隻是“協調價格主管部門製定價格”。交通領域,價格監管職能分散在各個運輸方式的行業主管部門,沒有形成統一的市場監管體係,不僅不同運輸方式難以按照統一的原則進行監管,而且也難以對單一運輸市場形成監管合力,在很大程度上影響了監管效率,不利於促進建立綜合運輸體係。再次,不合理的市場結構影響了監管有效發揮作用。例如,鐵路行業目前國鐵一家獨大,在這種“一對一”的監管模式下,政府與企業之間存在著極大的信息不對稱,政府監管作用難以有效發揮。成品油領域的煉油環節同樣是壟斷程度較高,政府的價格監管力度不夠,監管效力不足。

  • 英雄聯盟投注app、能源領域價格改革的要點及政策建議
(一)價格改革約束條件
電力、鐵路以及石油等行業,是關係國計民生的重要領域,其價格改革麵臨著眾多複雜條件,需要統籌規劃、穩步推進。從我國國情出發,交通、能源領域的價格改革應考慮以下因素:

1、經濟社會發展水平

我國是正處於體製轉軌時期的發展中大國,人口多、基礎差、發展不平衡、現代化水平低等基本國情尚未根本改變。一方麵,部分行業總體供給仍然不足,發展仍然是第一要務;另一方麵,消費者對價格的承受力較為有限,電力、鐵路以及石油等產品還需要承擔較多的政策性功能。在這種情況下,交通、能源等重點領域的價格改革不僅要提高存量運行效率,降低社會物流成本,提高資源使用效率;而且還要充分發揮價格改革對增量擴張的促進作用,通過合理的價格形成機製使得社會資本能夠形成良好的預期,促進社會資本參與投資。另外,交通運輸、能源行業作為國家重要的基礎設施和基礎產業,必須兼顧價格市場化改革與提供基礎性、公益性服務,兩者不可偏廢。

2、宏觀經濟體製環境

深化經濟體製改革的核心是處理好政府與市場的關係,在尊重市場經濟規律基礎上,更好地發揮政府作用。交通、能源領域價格改革既要符合我國經濟體製改革的總體要求,也要充分考慮交通、能源行業技術經濟特征和一般發展規律,從國情和交通、能源領域的實際出發,確定價格改革的思路及重點。交通、能源各行業初步確立了市場經濟體製下的政府與市場的關係,市場機製在資源配置中的作用逐步顯現。但與建立完善的市場經濟體製要求相比,目前,交通、能源領域內還存在著政府直接管理和微觀管理過多,市場發育程度較低,市場格局不合理,運行機製不完善,製約了市場機製作用充分發揮。因此,合理界定政府和市場的功能定位,塑造合格的市場主體,形成有效競爭的市場格局,在此基礎上建立符合市場經濟要求的運價形成機製,仍是交通、能源領域價格改革的核心。

3、產業組織模式

價格改革不是孤立的改革,需要適應產業組織模式和有利於推進行業改革發展。以石油為例,石油行業的特點以及參與國際競爭的戰略,決定了企業要獲得較大發展,必須不斷擴大規模,占有較大市場份額;但在保證規模的同時容易形成壟斷。中石油、中石化作為市場的參與者,同時又決定著規則的製定,容易操縱整個市場,難以形成公平市場競爭。同時,由於石油行業上下遊關聯性非常強,隻經營某些單獨環節的石油企業難以與兩大石油公司展開公平競爭。因此在未打破目前的成品油壟斷格局,形成多元主體競爭的成品油競爭格局的情況下,成品油定價權不能完全交給企業。

4、行業監管能力

價格監管是市場監管的重要組成部分,對於政府定價的產品和市場定價的產品,政府價格監管的重點不同。放開價格並不意味著政府放任不管,而是要加強政府監管,使市場機製能夠有效發揮作用。我國交通、能源行業目前都存在市場監管體係不健全,監管職能分散等問題。在這種情況下,必須掌握好放開價格的時間和前提條件,過早地放開價格,可能會出現壟斷高價,難以抑製,造成社會福利損失。
(二)價格改革要點
堅持市場化改革取向,按照《中共中央國務院關於推進價格機製改革的若幹意見》的總體要求,繼續英雄聯盟投注app、能源領域價格改革。基本思路是:逐步縮小政府定價和政府指導價的範圍,在可競爭領域進一步放開價格管製,最終走向市場定價;在壟斷環節加強監管,建立科學合理的監管定價機製和調整機製,引入價格上限監管和投資回報率監管等激勵性監管定價方式。
交通領域。(1)鐵路。明確鐵路普通客運基本服務範圍,基本服務實行政府定價,在健全核算製度之前,統籌考慮物價變動、社會承受力等因素,適當調整鐵路客運基本服務的運價,並建立與物價水平變動掛鉤的鐵路客運基本服務運價調整長效機製;健全核算製度後,與公益性客運補貼機製相結合,建立以成本為基礎的監管定價機製。對普通客運的高端部分(如普通列車軟臥、高等級軟座等),擴大政府指導價範圍,賦予企業S9總決賽預測地址的運價浮動權。(2)民航。在放開價格的同時要加強政府監管,避免各大航空公司在繁忙航線上惡意壓低價格,應“管下不管上”,管住價格下限;對於各支線航空,由於存在航線壟斷,在價格管理上應“管上不管下”,管住價格上限,對於支線航空產生的政策性虧損,需要明確中央和地方的職責,中央補貼保障支線機場的基本航空服務,確保每個支線機場能夠“飛起來”,至少有一條航線通往周邊主要機場,而培育其他航線的補貼則由地方政府負責。(3)公路、港口。盡快出台《收費公路管理條例》,明確收費公路的邊界、收費期限確定原則以及收費標準;明確農村及邊遠地區客運公益性服務的定價和補貼機製。規範港口收費,減少收費項目,對競爭性服務收費實行市場調節。
能源領域。(1)電力。以機製倒逼體製改革,在擴大輸配電價改革試點和明確輸配電價過程中,逐步實現輸配分開改革,區分輸電和配電業務的不同盈利模式,明確輸電價和配電價,為建立多買多賣的電力交易市場和形成競爭性的銷售電價提供基礎。(2)煤電聯動。加快推進電煤市場化改革,加強政府對煤炭行業的監管力度,抑製各種壟斷行為和不正當競爭,創造有利於市場發揮配置資源決定性作用的環境,同時加快推進電力體製改革,為煤電的市場化聯動創造體製基礎。(3)成品油。逐步打破原油和成品油流通領域的壟斷經營格局,加強對煉油企業成本核算的監管,建立科學透明的補貼機製,激勵煉油企業降低成本。
(三)政策建議

1、深化行業體製改革,為價格改革提供體製基礎

價格機製充分發揮作用有賴於市場體係的完備,包括有效的市場結構、產權清晰的企業法人治理結構和現代企業製度的建立、規範的政府監管職能以及健全的法製基礎等。交通、能源領域內的運價改革與培育市場主體、建立市場體係相輔相成,相互依托,必須協同推進。應按照十八屆三中全會關於壟斷行業實現網運分開的要求,進一步英雄聯盟投注app、能源市場化改革,完善交通、能源價格形成機製。電力方麵,深化輸配電體製改革和售電側體製改革,在零售側放開的同時,以大用戶直購電為突破口,加快推進電力市場建設,逐步形成多買多賣的批發競爭市場,推動形成合理的輸電業務模式和輸配電價。鐵路領域,要統籌考慮國情和路情,在明確路網關係、客貨關係等重大關係的前提下,重組鐵路產業組織結構,健全準入、調度、清算等公平競爭的市場規則,建立有效競爭的鐵路市場格局。

2、建立製度化的公益性補貼機製

在交通、能源價格市場化改革的過程中,要按照以下幾個基本原則建立公益性服務財政補償機製。一是明晰職責。既要明確政府與企業的職責,也要合理劃分中央與地方政府的職責。二是合理認定。采取科學合理方法確定財政補貼的數額,並建立對其的認證機製。三是有效激勵。通過引入競爭、加強監管等手段,激勵企業以低成本、高質量提供公益性服務。鐵路領域,要遵循市場經濟運作規則,按照實現社會公共利益最大化的政策要求,從國情出發,借鑒國外做法和經驗,按照“分層補貼、因事建製、合理適用、引入競爭”原則建立鐵路公益性服務補償機製。能源領域,在深化能源價格改革,加強能源價格監管的過程中,要針對承受能力較低的低收入群體和相關公益性強的行業,製定和完善專門的補償機製,抵消能源價格改革可能對其造成的不利影響,保證能源價格改革順利進行。其中,電力領域,要按照“明晰職責、合理認定、穩定來源、規範實施”的思路,合理界定中央與地方、政府與企業的職責,采取激勵性的合理方法確定財政補貼數額,研究設立電力社會普遍服務基金,建立電力社會普遍服務的政府投融資長效機製和政策性虧損補償機製。

3、建立適合政府製定價格的成本核算規則和監審辦法

盡快建立適合交通、能源各行業特點和價格監管需要的成本監審體係,提高價格監管的效率。一是抓緊研究製定交通、能源行業適合政府製定價格的成本核算規則。國外大部分國家的監管機構已經建立了專門的適合各行業價格監管需要的監管會計製度。要借鑒國外經驗,根據行業特點建立科學的定價成本核算體係,明確定價成本分類規則和核算標準,規範計入定價成本的項目,建立定價成本提交、評估、審核與披露製度。二是按照《國家發展改革委關於加強政府定價成本監審工作的意見(發改價格[2016]1329號)》要求,明確成本監審項目,界定成本監審職責,健全成本監審規則,規範成本監審程序,建立成本監審體係,盡快出台可操作性的行業定價成本監審辦法。對於已經製定監審辦法的相關領域,應細化相關規定,使辦法更具操作性。

4、加強政府監管能力建設

一是完善價格監管職能。價格監管作為市場監管的一個重要組成部分,在監管機構設置上必須與其他市場監管職能統籌考慮。交通領域,應圍繞建立綜合交通運輸體係,適應交通運輸行業市場化改革進程,統籌行業管理與行業監管,在交通運輸部下設綜合性的市場監管機構,統一負責各運輸方式價格、準入等方麵的監管。綜合經濟型監管部門要在國務院價格主管部門指導下,負責擬訂政府製定價格成本核算規則、監審辦法、技術規範等規範,承擔交通運輸行業成本監審具體工作,為政府製定價格提供決策支持。二是健全價格監管製度。對於電力、油氣、鐵路等領域,要合理區分自然壟斷環節和可競爭性環節分別進行監管。對於壟斷環節,重點是讓具有自然壟斷屬性的管網、輸配環節處於成本透明、公平接入和有效監管的製度環境下,防止、抑製和懲戒濫用市場支配地位的不正當競爭行為;對於可競爭環節,重點是要放寬市場準入,引入競爭機製,積極推進投資經營主體的多元化,並在市場競爭基本形成的情況下,放開可競爭環節的價格,通過市場競爭促使價格合理形成。三是完善價格監管措施。交通領域,對已經放開的水運、公路貨運、鐵路貨運等運輸價格要建立價格監測體係,加強市場監管;對地方政府管理價格的公路客運、城市公共交通價格要加強政策指導,協調價格關係;對由中央集中管理的鐵路客運價格、民航空管基本服務價格等,要加強成本監審,建立科學的定價體係,提高定價的科學性和透明度。能源領域,強化對電網企業的輸配電成本監管以及對油氣管網領域的成本監管,完善煤炭、成品油領域的價格監測製度。完善信息報送和披露(成本公開)製度,做好成本、價格信息統計彙總、披露工作,研究成本價格信息報送辦法。完善監管報告和反饋製度,開展重點檢查、稽查和行政執法,完善監管工作機製和流程。建立健全價格聽證製度,充分發揮公眾的監督作用。創新監管手段,價格監管突出強調針對性、規範性、可操作性和實效性。(作者係市場體係研究室副研究員)
 
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