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精準扶貧何以精準?——廣西脫貧攻堅推進情況調研報告
日期:2019年09月25日
 
 

社會調查課題組
 


    為貫徹落實黨中央、國務院關於打贏脫貧攻堅戰的決定和部署,為脫貧攻堅推進實施工作提供決策研究支持,2016年10月底,經濟體製與管理研究所社會調查課題組在廣西壯族自治區就精準扶貧與脫貧攻堅問題進行了實地調研。課題組深入走訪南寧市馬山縣,北海市合浦縣、海城區、銀海區等地的鄉鎮、貧困村及貧困戶、田間地頭、扶貧產業園,並與自治區區直相關部門分別展開座談,獲得大量一手資料。調研發現,廣西通過創新扶貧機製、利用新技術新模式、因地製宜發展特色產業等,提高了扶貧工作的精準度與成效,同時也麵臨一些困難和問題,需進一步完善精準識貧、精準施策和精準脫貧的體製機製。現將調研情況報告如下:
一、廣西脫貧攻堅工作總體情況
廣西集“老、少、邊、山、庫”於一身,是全國脫貧攻堅的主戰場之一。“十二五”期間,廣西扶貧工作取得明顯成效。全區貧困人口從2010年末的1012萬人減少到2015年末的452萬人,累計減少貧困人口560萬人,貧困發生率從23.9%下降到10.5%。但由於曆史因素、經濟基礎和自然條件等複雜原因,目前廣西貧困麵大、貧困人口多、貧困程度深的狀況仍未全麵改善。2015年底,全區貧困人口總數居全國第四位;貧困發生率比全國平均水平(5.7%)高4.8個百分點。全區111個縣(市、區)中,105個有扶貧開發工作任務,54個屬於貧困縣,33個為國家扶貧工作重點縣、滇桂黔石漠化片區縣;貧困發生率超過25%的有5個。全區16197個村委會(社區)中,有5000個貧困村,其中貧困發生率在25%以上的有1632個,占32.6%;貧困發生率超過50%的有232個,有的甚至超過80%。脫貧攻堅任務仍然十分艱巨。
根據中央關於打贏脫貧攻堅戰的總體部署,廣西自治區黨委和政府堅持精準扶貧、精準脫貧基本方略,切實把脫貧攻堅作為最大的政治責任、最大的民生工程、最大的發展機遇,以“攻堅五年、圓夢小康”為主題,全力推進脫貧攻堅“八個一批”“十大行動”,確保到2020年貧困地區、貧困人口與全國全區同步實現全麵小康,穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿,義務教育、基本醫療和住房安全有保障,貧困縣和貧困村農民人均可支配收入增幅均高於全區平均水平,貧困地區基本公共服務主要領域指標接近全區平均水平。
其中“八個一批”是指扶持生產發展一批、移民搬遷安置一批、生態補償脫貧一批、教育扶智幫助一批、低保政策兜底一批、轉移就業扶持一批、醫療救助解困一批、邊貿政策扶助一批。前“五個一批”為中央提出,後“三個一批”為廣西根據地方實際增加。“十大行動”包括特色產業富民、扶貧移民搬遷、農村電商扶貧、農民工培訓創業、貧困戶產權收益、基礎設施建設、科技文化扶貧、金融扶貧、社會扶貧、農村“三留守”人員和殘疾人關愛服務行動。
二、廣西精準扶貧措施亮點
扶貧開發貴在精準,重在精準,必須解決好扶持誰、誰來扶、怎麼扶的問題,做到扶真貧、真扶貧、真脫貧,切實提高扶貧成果可持續性,讓貧困人口有S9總決賽預測地址的獲得感。廣西緊緊圍繞精準扶貧、精準脫貧,采取了一係列政策措施,其主要亮點包括:
(一)完善精準識貧機製和手段,嚴防“富人當選窮人落榜”
在精準識別貧困戶方麵,廣西自治區精心設計了涵蓋住房、種養、務工、健康、讀書等18類98項指標的《精準識別入戶評估表》。2015年10月至2016年1月,組織25萬工作人員進村入戶,運用“一進二看三算四比五議”方法,按照“兩入戶、兩評議、兩公示、兩審核、一公告”程序,對貧困村所有農戶、非貧困村在冊貧困戶和新申請貧困戶的農戶逐家逐戶調查識別。為防止“富人當選”,設置了“8個一票否決”,組織編辦、公安、財政、國土、住建、國稅、工商等部門聯合開展財產檢索,運用大數據手段,檢索出符合“8個一票否決”條件的農戶50多萬戶、有大額財產農戶家庭成員62.5萬人。
精準識別貧困村(屯)方麵,廣西自治區對納入脫貧攻堅的5000個貧困村中的自然村(屯)進行全麵識別,找準致貧原因、脫貧需求,實行差異化扶持。對生態脆弱、不具備基本生存條件,以及居住過於分散、基礎設施和公共服務設施配套難等需要移民搬遷的自然村(屯)進行精準識別,製定移民搬遷方案。
(二)積極運用大數據、電商等新技術新模式,助力脫貧攻堅
廣西自治區投資4900萬元,正在建設全區脫貧攻堅大數據平台,推進脫貧攻堅行動科技化、信息化,對貧困自然村(屯)、貧困戶逐村(屯)逐戶進行建檔立卡登記、錄入數據庫,實現數據集中、服務下延、互聯互通、信息共享。馬山縣是國家扶貧開發工作重點縣,目前該縣已搭建並應用四套扶貧信息采集管理係統,包括精準扶貧業務信息采集係統、建檔立卡信息登記係統、幫扶人平台和移民搬遷數據平台;配備800台終端采集本、800個移動電源,152套無線路由設備,實現對全縣71734戶312707人評估信息的即時錄入、統計和分析,為實行差異化、精細化、“滴灌式”幫扶,確保項目、資金、力量精準幫扶到位提供了可靠依據和保證。
近年來,我國電子商務發展突飛猛進,也為精準扶貧帶來了新思路,廣西一些地區就在電商扶貧方麵進行了富有成效的探索。較典型的如馬山縣的“空店”科技精準扶貧新模式。馬山縣與相關企業合作,利用“互聯網+”建立“空中農貿市場”,把電商線下店延伸到村一級,將貧困農戶現有的農產品包裝成“百元包”,等價銷售到城市社區,助推貧困戶增收,實現“用嘴扶貧”。2016年9月底,全縣75個貧困村“空店”收購點全部上線,輻射帶動周邊貧困戶13509戶。在第一個“空店趕圩日”,全縣就收購了“百元包”787個,給360多戶貧困戶帶來直接收入78700元。
(三)因地製宜發展特色種養、鄉村旅遊等,大力推動產業扶貧
廣西自治區大力扶持貧困地區產業發展,引導各地麵向市場需求,因地製宜發展特色優勢產業,推動產業扶貧。在普遍存在的石漠化山區,由於土地貧瘠、耕地麵積少、生存條件惡劣,各地從自身實際出發,啟動實施了一批特色種養、鄉村旅遊、林下經濟等產業扶貧項目,取得良好成效。例如,馬山縣結合石山地區生態特點,以金銀花種植為突破口,以農民專業合作社為推手,以瑤族傳統民俗文化為載體,以鄉村旅遊為賣點,探索出了一條石漠化山區脫貧致富的有效路子,實現了給石頭戴上“金帽子”,讓農民住進“金銀樓”。以古寨瑤族鄉古朗屯為例,該屯2015年人均純收入6800元,比2011年增加4750元,貧困人口由2013年的29戶104人減少到2015年的1戶3人。在馬山縣古寨瑤族鄉、加方鄉、裏當瑤族鄉等石漠化山區,目前群眾流傳“哪家有花哪家發,哪村旅遊哪村強”的民謠。
從組織形式來看,各地充分發揮農民合作社、龍頭企業等在帶動貧困戶發展特色產業、實現增收方麵的積極作用。如,北海市合浦縣白沙鎮虎塘村發展閹雞養殖項目,組織成立了貧困戶入股的農民專業合作社,由某養殖龍頭企業支持種苗、進行技術培訓指導和幫助銷售產品等,按股分紅,帶動了全村127戶貧困戶通過養雞增收脫貧。合浦縣山口鎮山東村以合作社形式集中連片開發,發展指天椒種植88畝,貧困戶參股分紅,貧困戶預期收益達到每戶每年1萬元以上。
(四)精準實施教育和醫療扶貧,著力改善貧困人口的人力資本狀況
在教育扶貧方麵,廣西自治區實施“教育幫扶八大計劃”,即幼兒園幫扶、義務教育薄弱學校幫扶、高中階段教育幫扶、縣級中專幫扶、高等教育幫扶、特殊教育幫扶、學生學業幫扶和教師隊伍幫扶,全麵覆蓋教育各階段、各環節。並對貧困戶子女實行從幼兒園到高中共15年的免費教育;對貧困學生實行四個100%,即100%貧困學生獲得精準資助,100%貧困學生得到結對幫扶,100%貧困初中畢業生升入高中階段學校就讀,100%中職學校、高等學校貧困畢業生順利就業創業,確保“上學一人、就業一人、脫貧一戶”。2016-2020年,計劃資助農村建檔立卡貧困戶家庭學生人數411.98萬人;就業幫扶建檔立卡高校畢業生9.87萬人。
在醫療扶貧方麵,對全區因病致貧、因病返貧貧困人口進行專項調查,進一步核準了患病群眾的基本信息、患病病種、病情、費用負擔等情況。不斷減輕貧困群眾參合和看病就醫負擔,落實財政經費1.48億元,對全區452萬貧困人口2016年參加新農合個人繳費部分給予60%的參合補助。調整提高貧困參合人員新農合住院報銷比例5個百分點,同時適當提高門診費用報銷比例。實施貧困地區基層醫療衛生機構“先診療、後付費”醫療服務模式試點工作,2015年選擇15個貧困縣先行試點,2017年推廣覆蓋全區54個貧困縣。
(五)搭建省級和縣級扶貧融資平台,推進易地扶貧搬遷
“十三五”期間,廣西自治區計劃搬遷100萬貧困人口,占全國的10%。2016年計劃搬遷33萬人,其中建檔立卡貧困人口30萬人。為此,廣西自治區不僅印發了《廣西易地扶貧搬遷“十三五”規劃》及一係列配套政策,強化組織保障、成立自治區移民搬遷專責小組,還在全國率先組建了省級易地扶貧搬遷融資平台——廣西農村投資集團,采取“統貸統還”模式進行融資,督促指導全區有搬遷任務的79個縣(市、區)組建或優化了79個負責本地區易地扶貧搬遷項目建設的國有獨資公司。組織各地簽訂政府購買服務協議和六方協議,轉借下達融資資金。截至9月底,2016年度長期貼息貸款總額105億元、地方債30億元、專項建設基金15億元已全部完成承接轉借下達。
同時,印發實施專項融資資金管理辦法,將易地扶貧搬遷業務與其他業務物理隔離、封閉運行,按照年度實施計劃、項目縣實際用款需求和使用進度,做好專項建設資金、地方債和貼息貸款的有效銜接,確保各渠道資金專款專用、協調聯動,避免出現資金擠占、挪用、沉澱等問題。
(六)建立貧困退出和脫貧摘帽激勵機製,確保如期實現脫貧目標
廣西自治區對國家“兩不愁、三保障”標準進行了細化、量化,結合實際分別製定了貧困戶、貧困村、貧困縣退出標準。比如,貧困戶退出標準為“八有一超”,即有收入來源、有住房保障、有基本醫療保障、有義務教育保障、有路通村屯、有飲用水、有電用、有電視看和年人均純收入超過國家扶貧標準。貧困縣退出標準為“九有一低於”,即有特色產業、有住房保障、有基本醫療保障、有義務教育保障、有路通村屯、有飲用水、有電用、有公共服務設施、有社會救助;貧困發生率低於3%。其中,對貧困戶脫貧實行“雙認定”,貧困戶戶主和驗收工作隊員及幫扶責任人在驗收表上共同簽字確認,防止“被脫貧”。同時,利用廣西脫貧攻堅大數據管理平台,對扶貧建檔立卡信息實行“季度小更新、半年大更新、年度全更新”,將已經脫貧的貧困戶及時退出。
另外,出台《廣西脫貧摘帽激勵辦法》,將全區54個貧困縣、5000個貧困村分成三個梯隊,按年製定梯隊滾動摘帽計劃,貧困縣、貧困村脫貧後,2020年底前保持扶持政策不變;並實行差別化獎勵政策,對如期脫貧摘帽的貧困縣、貧困村,分別給予3000萬元、10萬元一次性獎勵,對提前脫貧摘帽的貧困縣,提前1年脫貧摘帽獎勵1000萬元、提前2年獎勵2000萬元。
三、廣西精準扶貧麵臨的困難和問題
盡管廣西精準扶貧與脫貧攻堅工作取得了階段性成效,但調研發現,當地在精準識貧、精準施策和精準脫貧方麵仍麵臨一些困難和問題,確保如期實現脫貧攻堅目標仍麵臨較大壓力。
(一)現存貧困人口貧困程度深,致貧原因複雜,脫貧條件差
經精準識別,廣西全區貧困分數在59分及以下的有41個縣,其貧困人口達157萬。這些貧困人口貧困程度很深,收入水平和其他設施水平很低,脫貧難度大。致貧原因也多樣複雜、相互交織,因病、因學、因殘和缺資金、缺技術、缺勞動力為全區貧困人口六大致貧原因。其中,缺資金占31.58%,因病占18.77%,因學占15.64%,缺勞動力占9.2%,因殘占7.38%,缺技術占6.7%,同時具備三個因素的占23.54%。
經過多年的扶貧開發,容易脫貧的都已經基本解決,剩下的都是最難啃的“硬骨頭”。在廣西目前452萬貧困人口中,85.6%分布在革命老區,21.4%在少數民族聚居區,49.6%在大石山區,8.7%在邊境地區,6%在水庫移民區。這些地區生存條件惡劣、基礎設施薄弱、自然災害頻發、經濟社會發展滯後,是貧中之貧、困中之困,減貧成本更高、脫貧難度更大。
(二)貧困地區產業發展難,易地扶貧搬遷後續就業安置難
產業扶貧是促進貧困地區和貧困群眾“自我造血”、有效脫貧的重要途徑,雖然廣西自治區在這方麵采取了大量政策措施,取得了一定成效,但總的來看,貧困地區產業發展依然薄弱。目前各地“短平快”的項目多,長效增收的產業項目少;種養項目多,特色項目少,而且種養項目同質性突出;尚未形成適合不同貧困類型的產業扶貧發展模式。
易地扶貧搬遷後續產業發展、就業安置是一個突出難題。廣西有近一半貧困人口居住在大石山區,這些地區土地貧瘠,耕地麵積少,幹旱、水土流失、石漠化嚴重,缺企業、缺合作社帶動,很多地方不具備發展產業的基本條件。這些地區貧困群眾易地扶貧搬遷後,大多隻能進行“無土安置”,缺乏產業用地,產業配套設施建設也非常滯後,很難發展起一定產業支撐搬遷對象的就業安置,保證搬遷對象“搬得出”之後,能“留得住,有出路”。
例如,馬山縣“十三五”期間計劃總搬遷38648人,其中建檔立卡貧困對象為35443人,計劃建設13個安置點。該縣主要領導坦言,當前扶貧工作當中最困難的是“移民搬遷”,尤其是“搬遷之後形成穩定產業不容易”。一些安置點水、路條件差,收入來源少,群眾心理顧慮較大。
(三)貧困邊緣人員與貧困戶政策待遇差距大,引發基層矛盾
在新一輪脫貧攻堅中,各級政府均加大對貧困戶的扶持力度,貧困戶在產業開發、搬遷建房、子女上學等方麵享受國家扶貧政策,獲得大量的資金扶持和特惠政策,而非貧困戶不能享受,但是實際上一些地方群眾家庭狀況接近,非貧困戶與貧困戶差別不大,政策待遇上卻差距懸殊,導致那些僅略高於貧困標準線的貧困邊緣人員出現心理不平衡,引發基層矛盾。特別是在易地搬遷建房方麵,國家按人均6萬元匡算投資,廣西自治區貧困戶易地扶貧搬遷建房補助最低也有1.9萬元/人,而非貧困戶不能享受,即便是整體搬遷的隨遷人口也僅享受8000元/人的補助。另外,由於貧困識別標準等方麵原因,個別地方甚至出現貧困戶家中擁有500多平方米樓房的案例。這明顯不符合群眾對貧困戶的一般認識,也可能帶來基層群眾對扶貧資源使用效率的質疑。
(四)部分貧困群眾存在“等靠要”思想,脫貧內生動力不足
當前,從中央到自治區關於脫貧攻堅的政策都比較完善,而且很多是特惠政策,也安排了幹部幫扶聯係貧困戶。據廣西自治區扶貧部門和調研縣市反映,從目前情況來看,個別地方、個別貧困群體依然存在“等靠要”的依賴思想,脫貧內生動力和首創精神不足,導致扶貧工作出現扶貧幹部急、貧困戶不急的現象。有些貧困戶對送上門來的工作崗位態度冷淡、挑三揀四,甚至寧願在家等救助,也不願外出務工。有些貧困戶不是把黨和政府的關懷化作改變貧困落後的動力,不是與各級幫扶幹部同頻共振、銳意進取,而是不思進取,或是故意隱瞞收入,躺在《幫扶手冊》上依賴幫扶。“等靠要”現象不僅違背扶貧開發促進貧困人口自我發展的價值導向,而且導致了扶貧資源的浪費,妨礙了扶貧成效的提高。
(五)經濟相對發達地區貧困人口點多麵廣,精準扶貧難度大
長期以來,我國扶貧開發工作都側重於貧困落後地區,但事實上經濟相對發達地區往往也零星散布著一些貧困村莊,由於扶貧支持力度較弱,這些村莊很容易成為“燈下黑”。解決這些地區的貧困問題是目前精準扶貧工作的重要任務。北海市就是這方麵的典型例子。北海地處沿海,雖然在廣西各地市中經濟相對發達,並沒有貧困縣(區),但2015年全市還有建檔立卡貧困戶10236戶43439人,主要分布在全市329個行政村或涉農社區,貧困農戶致貧原因包括因病、因殘、因災、因學、缺勞動力、缺技術、缺資金等十多個方麵。這種點多麵廣、致貧原因複雜的現狀,直接導致扶貧攻堅的資源難以整合形成連片開發集中幫扶,精準扶貧、精準脫貧的要求更高、難度更大。
另外,貧困村與非貧困村的貧困人口實際獲得的幫扶也存在較大差異。如北海市非貧困村貧困人口占全市貧困人口的56.14%,各類專項資金主要投入貧困村,非貧困村成為脫貧攻堅的一塊“短板”。
四、政策建議
基於對廣西脫貧攻堅推進情況的實地調研,我們認為,為確保打贏脫貧攻堅戰、完成全麵建成小康社會最艱巨的任務,應進一步完善精準識貧、精準施策和精準脫貧的體製機製。具體建議如下:
第一,提升扶貧開發工作的製度化、法製化程度。防止扶貧開發工作短期化,大力提升精準扶貧工作機製和產業扶持、轉移就業、易地搬遷、教育支持、醫療救助、社保政策兜底等扶貧措施的科學化、製度化程度,提升財政、金融、用地、科技、人才等方麵扶貧支撐體係的穩定性、連續性。加快推動扶貧立法,對扶貧開發對象、扶貧開發規劃、扶貧投入、扶貧開發項目管理等作出係統、明確的規定,使扶貧工作盡快走上法製化軌道。實現用製度預防貧困,用製度識別貧困,用製度幫扶貧困,用製度防止返貧,用製度提升扶貧精準度和成效。
第二,進一步完善扶貧開發工作的精確瞄準機製。應將扶貧開發與新農村建設區別開來,將現階段扶貧開發的對象鎖定在絕對貧困,重點集中於深度貧困,避免“富人當選”或選擇少數村莊樹樣板、做盆景,保證扶貧開發扶真貧、真扶貧,提高有限扶貧資金的使用效率。通過進一步完善貧困人口精準識別指標體係及一票否決標準、基層民主監督機製、社會監督機製、第三方評估機製、動態調整機製等,提高貧困識別的精準性。推行貧困程度等級評估製度,分為極度貧困、深度貧困、較為貧困和一般貧困等不同等級,並采取一整套差異化幫扶措施。
第三,健全激發貧困人口內生動力的體製機製。繼續宣揚自力更生、艱苦奮鬥、勤勞致富的優良精神。著力加強對貧困人口的職業技能培訓和對貧困學生的教育支持,提升貧困人口自我發展能力,避免貧困代際傳遞。進一步發揮農民合作社、鄉鎮企業、龍頭企業等經濟組織的積極作用,增強貧困農民的市場競爭能力和抗風險能力。大力發展產業扶貧,通過“以獎代補”等形式,對開展產業項目的貧困戶進行獎補。建立貧困人口就業能力評估與就業推薦機製,及與之相關聯的扶貧待遇審核機製,對無故不接受就業推薦或不參加公益勞動的,強製取消扶貧待遇。
第四,充分發揮大數據扶貧、電商扶貧等新路徑的積極作用。大力推進扶貧開發工作信息化、數據化,加大經費投入,建設全國統一的精準扶貧綜合信息平台,完善數據收集、儲存、分析和利用機製,加強基層扶貧信息人才隊伍建設,以“大數據扶貧”助力精準識貧、精準施策、精準發力和精準脫貧。總結推廣一些地區電商扶貧的經驗模式,逐步破解電商扶貧麵臨的難題,提升貧困地區物流基礎設施水平,建設完善電商平台,加大貧困地區電商人才培訓力度,提升農產品品質並推進其品牌化,鼓勵建檔立卡貧困戶依托電商就業創業。
第五,不斷創新和豐富精準扶貧的方式方法。例如,綜合考慮一些邊境地區的貧困落後狀況與國家興邊穩邊的戰略需要,建議國家將興邊穩邊與扶貧開發進一步結合起來,尤其要加大對0-3公裏邊境地區脫貧攻堅的支持力度,從扶貧政策、產業布局、基礎設施、公共服務、資金投入等方麵對邊境地區給予傾斜支持,大力鼓勵群眾在邊境地區生產生活、穩居紮根。又如,針對易地扶貧搬遷後續產業發展難、就業安置難問題,可以研究設立產業扶貧引導基金、產業發展基金等扶持平台,撬動社會資本參與安置點產業發展,支持龍頭企業、合作社或經濟能人等帶動搬遷對象脫貧致富。
 
 
課題組成員:李振京、李建新、胡傑成、趙春飛
執筆人:胡傑成、趙春飛
 
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