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改革梗阻現象:表現、根源與治理
日期:2019年09月25日
 
 

“破除改革頂層設計與實際落地之間的梗阻研究”課題組
 


    改革舉措能否真正落地生根,關係到黨的十八屆三中全會以來改革藍圖的實現,決定改革的成敗。在經濟發展進入新常態、改革進入深水區的關鍵時期,改革越向縱深挺進,一些深層次的體製機製弊端和既得利益阻礙會越發凸顯,改革麵臨的矛盾和問題將更加複雜。誌不求易者成,事不避難者進。必須以更大的政治勇氣和智慧,握指成拳,集中發力,攻堅克難,推進改革方案設計科學合理、改革執行協調順暢高效、改革監督考評精準有力,確保改革落地生根,增強人民群眾的改革獲得感,決勝全麵建成小康社會。
一、當前改革梗阻的主要表現形式
(一)“你有政策,我有對策”的替換性執行
替換性執行是指當需要執行的改革政策與負責執行的部門存在利益衝突時,執行部門有可能製定出與上級改革政策目標表麵一致、實際相悖的執行措施。這是政策執行者主觀反對改革的一種重要表現形式,如,2011年《財政部國家發展改革委關於取消部分涉企行政事業性收費的通知》規定取消運營車輛二級維護檢測收費、運營車輛綜合性能技術等級評定收費,但一些地區將部分收費另立名目,改為罰款或轉嫁為關聯單位維修費,“上有政策、下有對策”。
(二)搞“土政策”的附加性執行
附加性執行指在改革政策執行中,執行部門附加原目標沒有的內容,使政策對象、範圍、目標和力度超出原有要求,導致政策擴大化。而所謂“土政策”就是打著貫徹上級政策要結合實際的旗號,根據自身利益需要各行其是、謀取私利,甚至在中央改革政策之外“大膽創新”,造成審批事項邊減邊增、事與願違。例如,“易租寶”等互聯網金融公司出事後,一些地方擅自停止所有互聯網金融企業審批,導致整個互聯網金融市場陷入停滯。
(三)“斷章取義,為我所用”的選擇性執行
選擇性執行是指改革政策執行部門對上級或中央的政策指令進行過濾,選擇對自身“有利”的執行,甚至在傳達和執行中對政策內容有意曲解,借口本地區或部門的特殊性做出不同解釋。例如,中央反複調研和論證過的改革細則,部長司長都通過了,到處長那裏卻要再“研究研究”;簡政放權的剛性目標已然“約法三章”,但一些含金量高的審批改革還是“猶抱琵琶半遮麵”。中央的好政策、好措施“看得見、摸不著”。
(四)“陽奉陰違”的象征性執行
象征性執行是指改革政策執行中虎頭蛇尾、前緊後鬆、敷衍塞責、延宕推拖的現象。政策執行過程中,隻做表麵文章,製訂象征性的執行措施,沒有具體措施。一些部門或人員相互推諉扯皮,表麵上大張旗鼓,暗地裏拒不執行;一些領導幹部“會上叫得響,落實不到位”,上麵發個文件,他也“照葫蘆畫瓢”發個文件,當一次“複印機”,上麵開個大會,他也開個大會,重複一遍上麵的精神,當一次“留聲機”。
(五)“變形、走樣”的片麵性執行
片麵性執行是指改革政策執行者由於業務素質低、認識水平低,對政策價值或作用缺乏正確認知,對政策目標、原則和措施缺乏準確理解,使政策在執行過程中“變形、走樣”。一些領導幹部善於以“點上”工作代替“麵上”工作,隻抓幾個改革“閃光點”,搞幾個“樣板工程”做做樣子,“閃光點”之外的工作常常難以落實。這樣的改革是一種典型的形式主義和官僚主義,並不能解決實際問題。
(六)“左顧右盼”的觀望式執行
觀望式執行是指在執行過程中改革政策執行主體總是被動坐觀,觀上麵的招數,等新政策出台;觀上麵的態度,看是不是來硬的;觀左右行動,看是不是動真的。在國企改革領域,有的地方說得多、做得少,以等等國家的頂層設計為由能推就推、能拖就拖;事業單位公車改革至今還未全部完成,很多事業單位以行政機關公車改革尚未完成為由觀望等待。改革進程出現“上焦、中溫、下涼”的現象。
二、改革梗阻溯源:機製缺陷、利益固化與權力集中
(一)改革決策主體和程序錯亂,“最先一公裏”成為“梗阻源”
目前,我國一些關鍵領域改革遲遲難以推動,更大原因可能在於該領域改革頂層設計思路的問題,即梗阻根源在於決策。

1、改革決策主體未突破既有利益格局

本報告對廣東、四川、浙江、湖北、雲南、江西六省改革相關部門的問卷調查顯示(見圖1),改革牽頭單位對改革方案製定形成的影響力最大,改革辦作為改革決策協調部門作用發揮仍顯不足,會簽部門和專家代表的影響力合計不足10.0%,作用有待加強。當前改革決策易受相關部門左右,改革方案中摻雜部門利益是部分方案流於空泛的重要原因。



2、改革決策程序不夠科學規範

決策程序規範是決策科學性的重要保障。當前,我國改革決策程序日益完善但並未形成製度化規定。在調研設計、征求意見、專家谘詢論證、合法性審查、風險評估、批準實施等環節缺乏具體規定。凡重大決策都要在深入調查研究、廣泛聽取意見、進行充分論證的基礎上由集體討論決定,目前這套程序還不完善。調查顯示,高達62.1%的受訪者認為“方案質量一般,實施起來有難度”。(見圖2、圖3【此題為多選】)。



3、改革決策方式缺乏民主法治

一是改革決策民主化不足。決策水平如何,很重要的一條就看是否實行了民主決策。當前,一些事關經濟社會發展全局和涉及群眾切身利益的重大改革決策事項,在廣泛聽取意見、與利害關係人進行充分溝通、聽取有關人大代表、政協委員、人民團體、基層組織、社會組織的意見等方麵做的還不夠,這從源頭上決定了部分改革舉措難以取得預期效果。二是法律調整滯後。改革推進過程中一些法律法規要麼規定太死,要麼出現空缺。破法和立法不銜接,麵臨“一改就違規,一改就違法”的困境。對改革試點地區改革突破需要進行的法律調整滯後。
(二)改革執行協調效率和激勵不足,延緩改革推進節奏

1、改革執行主體權力和活力不足

一是地方政府財權事權不相匹配。作為主要改革執行主體,地方政府財權與事權相匹配是其破除改革梗阻、有效履行職能的重要保證。但目前改革方案中成本分擔機製不明確或不符合地方利益,導致一些改革因地方難以承擔成本而推進緩慢。二是改革容錯機製不健全。我國改革的一個鮮明特色就是地方改革實踐豐富多彩。但當前在權力和財力不夠又缺乏容錯和免責機製的情況下,不少基層幹部因懼怕風險而畏首畏尾,消極對待改革,地方創新活力受到束縛。

2、改革執行過程不夠協同和高效

一是利益固化導致改革合力不足。當前一些改革任務牽頭部門與協調配合部門相互間責任還不是很明確,牽頭部門對各部門的協調配合行為缺乏製約,造成部門間行動缺乏統籌安排,一些部門行動皆以是否有利於本部門為出發點,形成的合力有限。利益固化是改革難以推進的重要原因,破除梗阻必須打破這道藩籬(見圖4)。二是“傳達式”流程造成行政低效。加強改革政策落實有賴於行政管理流程的進一步優化。基層政府工作人員往往需要等上級政府的文件下達後才能準備執行,而文件的層層傳達必然有一個周期,這就導致了政策從決策到行動的滯後。



3、改革政策執行能力建設滯後

一是政府職能轉變不到位。關於推動改革落地生根的關鍵因素(見圖5【此題為多選】),被調查者中認為“轉變政府職能,增強政府部門改革執行力”因素重要的占77.0%。可見,在基層部門的改革推進感受中,政府職能的轉變對於改革落到實處尤為重要。二是相關製度機製建設薄弱。改革的法治化支持偏弱,限製了改革活力;幹部收入長年偏低且缺乏激勵機製,導致部分幹部缺乏進取心;很多地市級政府僅一名同誌負責抓改革,落實改革任務的工作量很大。
 


(三)改革監督考評指標和機製缺乏,影響改革推進效率

1、改革督查主體監督力量不足

如果存在監督政府的強大外部力量,發揮社會尤其是利益相關者的監督力量或者媒體的監督力量,並且監督過程都是透明的,那麼政府若出於私心不作為是很難的。而當前改革辦由於不管錢、不管人也不管項目,在地方協調工作時地位偏弱,話語權和約束力不足,部分改革方案因不符合地方利益或地方領導個人政治利益而難產、扭曲執行或不執行,影響改革順利推進。

2、改革績效考評缺少監督問責機製

目前,我國改革方案績效考評往往正麵指標和要求多,對執行不力的結果問責不夠嚴格,與績效考評相匹配的獎懲製度不健全。深入跟蹤檢查、過程督察不到位,集中檢查點多麵廣、難以深入,多停留在總結材料、領導彙報的層麵,改革績效考評層次淺、標準鬆。

3、改革監督考評體係不夠係統科學

一是考評體係融合度有待提升。當前改革績效考評體係基本在改革圈子內部流轉,與政績考核是兩套人馬、兩套體係,影響了考評的權威性,考評結果難以直接體現為領導幹部的政績,需要進一步融合。二是缺乏科學的考核指標體係。目前尚未形成一套自上而下、完整明確的改革考核指標體係,實踐中存在以改革措施而非效果作為考核依據,第三方、群眾參與度不夠等問題。調查顯示,73.4%的被調查者認為當前改革績效考核工作的主要問題是缺乏科學的考核指標體係(見圖6【此題為多選】)。


三、破除改革梗阻、完善改革推進機製的總體思路
(一)圍繞一個總體目標
圍繞到2020年全麵深化改革的總目標和總部署,破除改革頂層設計與實際落地之間的梗阻問題,完善改革推進機製,必須進一步完善改革的決策設計、執行協調和監督考評體係,提高改革方案製定的科學化民主化水平,建立改革利益相關方的激勵和約束機製,把各項改革紮實向前推進,把是否促進經濟社會發展、是否給人民群眾帶來實實在在的獲得感,作為改革成效的評價標準。
(二)破解兩大核心問題

1、改什麼,怎麼改?確立改革決策主導權

在一些重要領域和關鍵環節,改革決策者還沒有完全形成明確的改革思路,有的領域甚至還存在改革的方向性認識差異,同時社會上也未形成一致的改革共識。因此,一方麵需要我們的改革頂層設計者具有明確的改革方向感和堅定的改革毅力和勇氣,更重要的是完善改革的決策設計機製,讓良好的製度和機製來規範改革決策運行,減少決策失誤風險。在改革決策設計機製中,最核心的問題是誰來主導改革方案製定,是深改組還是各利益相關部門,這恐怕是當下完善改革推進機製首要解決的問題。

2、誰來推,怎麼推?確立改革的執行者,建立改革政策執行機製

改革大方向和主要任務明確之後,接下來就是改革如何推進和執行的問題。一是要確立改革政策執行的主體,即誰來推進和執行改革決策,這個問題與改革決策設計主導權的討論一樣非常重要。政策的製定特別是涉及重大利益關係調整的改革政策,執行者的選擇尤為重要,它是改革政策順利推進和取得實效的關鍵。明確了改革政策執行主體之後,還要完善改革政策的執行、傳遞、協調、監督等機製,提升改革執行效率,使得改革舉措真正落地實施並取得實效。
(三)推進三大關鍵舉措

1、建立改革的決策、執行、監督分離機製

目前,我國改革推進機製中存在的突出問題就是改革決策、執行、監督權設置不合理,深改組作為改革最高決策機構未能充分發揮其定位中的總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實職能,深改組與國務院各部門未能形成有效的改革推進分工協作機製。因此,當前破除改革推進梗阻,完善改革推進機製,關鍵是要建立改革的決策、執行、監督分離機製,提高改革決策和執行的科學化和理性化程度,使各項改革事業真正取得實效。

2、推進開放式改革、工匠式改革

一部分改革方案質量不高,多原則性改革,操作性不強,難以提高公眾對改革的信心和可預見性,很難取得改革實效。因此,當前的改革在頂層設計基礎上,強調開門改革,切實有效調動各類利益攸關者參與進來,凝聚改革共識。此外,推進改革工作還需要具有“工匠”精神,堅持正確的改革方法論。把握好改革的節奏、時序和力度,循序漸進,持續發力。

3、建立利益相關方的改革激勵和約束機製

目前,我們的改革措施在執行過程中麵臨的主要問題有:一些部門積極性不高,激勵不足,約束不足;居民參與積極性不高。改革在一定程度上陷入膠著狀態。這就要求建立政策執行者的激勵和約束機製,同時也包括對政策其他相關方接受政策、執行政策的激勵保障和責任約束機製。改革政策執行者和被執行者作為行政管理主體和對象,都需要激勵、安撫、約束,以利於改革政策的順利執行。
四、破除梗阻問題、完善改革推進機製的主要內容
(一)明確主體、規範程序、完善方式,夯實改革決策體係

1、明確改革決策主體

改革是“一把手”工程,必須強化中央深改組在改革決策中的主導地位,使其成為決策的首要主體。政府部門的職責是參與改革決策設計,重在貫徹落實中央改革意圖和各領域頂層設計方案。要S9總決賽預測地址地讓地方政府參與決策,尤其是省級、市級政府。公眾和專家是改革決策的參與主體。

2、規範改革決策程序

為提高決策的質量和水平,必須規範完善和嚴格執行決策程序製度。分類、分層規範改革決策程序,逐步推動改革程序性立法,出台公眾參與、專家谘詢、合法性審查、風險評估等具體實施辦法。

3、完善改革決策方式

一是法製化原則。加快推進改革相關重大立法,國務院法製辦、全國人大常委會法工委加強統籌協調、優先安排重大改革相關法律法規修訂。決策權力運用要嚴格按照憲法和法律進行操作。二是民主集中原則。民主化是決策科學化的基本保證。要推動實現改革方案專家論證、民主參與、集體決策,對重大改革進行公開社會討論和辯論,設立長期性的改革建議征集平台聽取民眾意見。完善人民群眾通過各級人民代表大會參與和推動改革的製度。三是強化決策能力建設。依靠各部門專業數據或通過“雲數據”擴充各專項改革數據來源;建立調查社會民眾、市場主體等改革意願和訴求的第三方社會調查係統,召集專家學者定期研討;重視改革隊伍建設,改變“發展硬、改革軟”局麵,確保決策工作有人幹、有能人幹。
(二)下放權力、疏通渠道、強化能力,完善改革協調機製

1、下放權力,激發地方改革活力

一是實行合理放權。實行財權、要素配置權下放與事權下放同步配套,實現地方政府能力與權力相匹配;堅持直接麵向基層的原則,量大麵廣、地方管理更方便有效的經濟社會事項一律下放地方和基層管理。二是實施目標管理。要科學確定改革目標,針對不同類型的任務確立相應的執行主體、期限和目標要求;要合理分解目標任務,各部門對各自承擔的任務細化實化,做到有目標、有路徑、有措施、有成果,以“釘釘子”精神推動政策落地。

2、疏通渠道,協調利益主體關係

一是疏通 “自上而下”和“自下而上”兩條渠道。在“自上而下”協調央地各利益主體間關係的同時,地方政府也要及時向中央反饋問題,各部門根據反饋再決策,保障“自下而上”渠道暢通;加強改革試點工作統籌,避免“地方協調中央”的改革倒置現象和改革碎片化。二是建立健全部門間職責協調機製。按照法律相關規定及政府職能定位,規範職責協調程序,每項工作都形成統一指揮中樞,督促各部門協調一致和資源共享,確保整體推進、高效統一。對於國企改革、財稅改革等涉及麵廣的改革,要強化中央深改小組和專項小組的協調職能。

3、強化能力,完善改革推進方式

一是為改革準備幹部資源。加強幹部培訓,提升改革者能力,促進願改革、敢改革、會改革和真改革的幹部脫穎而出,加快實現政府職能轉變。二是加強技術和資金投入。積極運用雲計算、大數據等現代信息技術改進政府服務方式,提高改革工作成效;健全改革專項資金投入和管理機製,探索建立改革基金和公務員廉潔基金製度。三是重視製度和法治建設。“把權力關進製度的籠子”,切實形成用製度管權、按製度辦事、靠製度管人的改革工作執行協調機製。
(三)強化職能、健全機製、創新方式,加強改革督察考評

1、充分發揮改革督查主體力量

一是強化改革督察職能。將改革督察納入“大督查”體係,進一步健全督察機製,構建職責明確、分級負責的督查主體;減少案頭督察等間接督察,多到改革一線開展直接督察;注重發揮改革專項小組、職能部門的作用,必要時邀請紀檢監察機關和組織部門等參加,由黨委改革辦牽頭組成聯合督察組。二是建立年度重大改革任務清單。每年選擇若幹具有全局性和重要牽引作用的重大改革事項,由改革領導機構的領導成員直接負責監督任務完成進度,集中攻堅克難,努力形成一批改革亮點。

2、健全能定責、可問責的監督考評機製

建立健全改革成效科學評價機製,突出實績考核導向,加重客觀性考核指標,建立改革容錯機製,把推動改革中缺乏經驗、先行先試所出現的失誤與以權謀私、違紀違法的行為區分開,把在國家沒有明文規定情況下進行探索創新與國家明令禁止以後有法不依的行為區分開,建立以責促行、以責問效的監督考評機製。

3、創新改革績效考核方式方法

進一步融合改革績效考核與政績考核,改革考核結果以政府政績方式體現;建立改革工作第三方評估機製及科學係統的評估指標體係,將群眾滿意度調查結果、實踐檢驗或專家評估結果作為績效考核得分依據,專家評估與社會評價相結合;建立健全改革工作績效管理信息化係統,完善績效數據收集、儲存和分析,推進“陽光改革”建設。
表1  完善改革推進機製的主要問題與政策建議

  主體 程序 方式
主要問題 政策建議 主要問題 政策建議 主要問題 政策建議
改革決策設計 改革決策主體未突破既有利益格局,改革方案中摻雜部門利益是部分方案流於空泛的重要原因。 明確改革決策主體,將首要決策主體的改革意圖一貫到底。 改革決策程序不夠科學規範,從源頭上決定了部分改革舉措難以取得預期效果。 規範改革決策程序:分類、分層規範改革決策程序,逐步推動改革程序性立法。 改革決策方式缺乏民主法治:1、政府幹預過多,民主集中不足;2、法律調整滯後,出現缺位越位。 完善改革決策方式:1、法製化原則;2、民主集中原則;3、強化決策能力建設。
改革執行協調 改革執行主體權力和活力不足:1、地方政府財權事權不相匹配;2、地方政府自主性沒有充分調動。 下放權力,激發地方改革活力:1、實行合理放權;2、實施目標管理。 改革執行過程不夠協同和高效:1、利益固化導致改革合力不足;2、“傳達式”流程造成行政低效。 疏通渠道,協調利益主體關係:1、疏通 “自上而下”和“自下而上”兩條渠道;2、建立健全部門間職責協調機製。 改革政策執行能力建設滯後:1、政府職能轉變不到位;2、相關製度機製建設薄弱。 強化能力,完善改革推進方式:1、為改革準備幹部資源;2、加強技術和資金投入;3、重視製度和法治建設。
改革監督考評 改革督查主體監督力量不足,導致部分改革方案難產、扭曲執行或不執行。 充分發揮改革督查主體力量:1、強化改革督察職能;2、建立年度重大改革任務清單。 改革績效考評缺少監督問責機製,考評層次淺、標準鬆。 健全能定責、可問責的監督考評機製:建立容錯機製,以責促行、以責問效。 改革監督考評體係不夠係統科學:1、考評體係融合度有待提升;2、缺乏科學的考核指標體係。 創新改革績效考核方式方法:建立改革工作第三方評估機製、指標體係和管理信息化係統。
 
五、完善重點領域改革推進機製
(一)行政審批製度改革
推動審批製度規範化、法治化建設,從根子上限製和約束政府權力,形成企業和個人信任的、穩定的製度環境;積極推動治理主體的多元化,特別是要開辟渠道,將改革直接影響到的企業、個人、組織的意見吸納進政策製定環節中來;強化基層能力建設,地方和部門應明確承接主體,製定配套的實施細則,建立可操作性的標準化流程,清理和政府部門捆綁的中介機構,同時強化監管,規範服務;注重改革的整體設計、統籌實施,通過自上而下的力量,推動信息等資源在不同部門間的整合與共享;建立自上而下和自下而上的雙重監督體係,完善行政審批責任追究製度。
(二)國有企業改革
廣泛吸納地方各級政府、國有企業、民營企業、專家等各相關方的意見,特別是及時總結借鑒寶貴的地方實踐經驗,以及工作在最前線的國企、民企代表的意見和建議;尊重改革規律,加快明確國有資產管理等具體改革的落實方案;通過自上而下的力量堅決破除利益壁壘,打破固有的行政性壟斷、引入新的社會資本、建立新的國資監管體製、不斷提高國企效率;允許地方甚至國有企業探索適合自己的改革方案,建立容錯機製。
(三)財稅體製改革
妥善考慮相關各方的利益和承受力。在政府與企業之間,應側重於效率,要有利於減輕企業稅費負擔;在政府與個人之間,應側重於公平,加大收入分配的調節力。加快設計具有明確指向的可操作的方案,盡可能快地推動央地事權和財權的合理劃分;不失時機地踐行法治原則,以立法促改革。
(四)戶籍製度改革
抓住本質,堅定不移地破除福利製度二元化;敢於突破,加快啟動土地製度改革;科學設計改革成本分擔機製,中央合理承擔部分成本;賦予地方政府一定的改革靈活性;在中央層麵上,成立戶籍改革專門機構,在其統籌協調下,打破部門、地方利益壁壘;對改革情況形成定期的摸底督查機製,及時應用督查結果。
(五)醫藥衛生體製改革
優化決策機製,統一決策層思想,將醫生、醫院管理者、基層衛生管理人員這些工作在第一線的群體吸納到決策過程中;以係統推進的方式推進公立醫院整體改革,在過去點的試驗基礎上進行麵的改革;尊重現實,以強化基層醫療服務水平建設為基本前提推進分級診療製度建設;修訂《執業醫師法》,改革職稱評定製度、人事管理製度、退休製度,全麵推進醫生自由執業;對願意先走、快走的地方要給予充分的容錯空間,及時總結推廣好的經驗。
 
課題組長:張林山、孫鳳儀
課題組成員:張璐琴、趙雪峰、李曉琳、趙栩、李葉妍、張曉虹
 
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