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我國各所有製經濟產權平等保護問題研究
日期:2019年09月25日
 
 

李紅娟
 


 
一、我國各所有製產權保護的製度現狀
我國的產權製度是隨著改革開放的不斷深化而逐步建立和完善起來的。目前已形成了社會主義非公有製經濟理論、方針政策體係,以公有製為主體、多種經濟共同發展的格局。黨的十三大提出要以法律手段保護非公製經濟產權,黨的十六大進一步提出了保護各所有製經濟產權,促進非公經濟健康發展的具體要求,黨的十八大明確提出各所有製經濟產權“平等參與、公平競爭、同等保護的原則”。2019年09月25日,中央全麵深化改革領導小組發布《關於完善產權保護製度依法保護產權的意見》,將平等保護各所有製產權提到了一個曆史新高度。
改革開放以來,我國先後製定了一係列涉及調整財產關係的法律法規和政策,形成以憲法為基本大法,刑法、民法、行政法、經濟法、商法、訴訟法等為核心的產權保護法律框架體係。各所有製產權平等保護製度通過黨的政策予以確認,經過實踐改革形成社會共識,通過法律逐步的合法化施以保護。我國逐步確立了各所有製產權的平等法律地位,不斷的加強了對非公經濟產權保護的力度,營造了各所有製產權平等保護的製度環境。
由於受傳統體製重公有、輕私有經濟意識和長期以來對非公經濟製度供給不足等因素影響,各所有製經濟主體的權益不能受到平等的保護,侵害私有產權的現象時有發生。企業家對人身和財產的安全產生焦慮,投資信心不足、參與經濟製度改革熱情不高、相當多的私營企業家投資移民海外。由此可見,加強對各所有製經濟產權的平等保護,已事關改革開放大局和經濟社會的長遠可持續發展,是我國加快經濟體製改革,完善社會主義市場經濟製度的一項重要戰略性任務。

二、各所有製產權平等保護存在的突出問題

(一)產權保護立法體係不完善,缺乏整體性和協調性

1、完整有效的產權保護法律體係尚未形成

產權保護法律製度在我國建立的較晚。盡管建國後我國先後製定了一係列涉及調整財產關係的法律規範,但這些法律規範所調整的內容隻是側重於對國家財產所有權和集體財產所有權的確認及保護,且往往隻是從某一方麵與財產權保護發生關聯。我國法律製度對於私權的保護明顯力度不足,對私有產權的法律地位、法律性質、法律關係等都缺乏統一明確的界定,目前尚無較為統一完整的財產法體係對我國的產權關係進行調整和保護。

2、私有財產權憲法地位不合理

在西方發達國家的憲法規定中,一般是將財產權的保護內容置於公民基本權利義務框架內,體現了憲法對於私有財產的重視與保障力度。我國憲法中,私有財產權製度仍然屬於經濟製度範疇,不屬於基本權利體係,公民財產權保障規範的法律地位不合理。憲法對於公民私有產權的保護放在“總綱”中,而非“公民的基本權利義務”部分,這使得公民的基本權利義務在憲法規範上處於殘缺狀態。

3、各所有製產權保護法律內容缺乏協調性

刑法中規定的關於受賄罪、職務侵占罪、貪汙罪、侵犯財產罪、破壞社會主義市場經濟秩序罪等罪名,因所有製經濟主體身份不同而進行分別設定,存在 “同罪異罰”或“異罪異罰”現象。行政法對於私有產權的保護相對薄弱。我國行政法中對於公民財產的保護S9總決賽預測地址的是側重義務性的規定,忽視賦予權利性的製度構建,對於濫用國家權力、行政行為侵害私有產權的違規違法救濟製度缺失。產權保護法律體係缺乏統一的法律適用標準和協調機製,有的甚至存在衝突,在不同的部門法中缺乏有效的銜接機製。

(二)公私財產保護力度存在較大差異,未能實現平等保護

1、公私財產采用非同等保護原則

在立法體係中,對公有財產采用原則性保護,對私有財產則是非原則性保護。對私有產權的權利義務規定不對稱,對公私財產的保護從保護範圍、適用標準到量刑幅度,做了區別對待。例如,同樣是侵犯財產權,從公有單位向私營單位的資金轉移,數額較大的將構成挪用公款罪,最高可判處無期徒刑,但從私營單位向公有單位的資金轉移,不論多少,一般被視為“集資”、“入股”等等,根本與罪無關,因為刑法對此無明文規定。

2、民營企業和農村集體產權保護存在短板

在我國產權保護司法實踐中,缺乏穩定、公正和可以預期的司法體係,私人產權得不到充分、有效的保護,各地普遍更加重視國有產權的法律保護,民營企業和農村集體產權保護存在短板。法律上對於農村集體產權的認知較為模糊,農村產權權能殘缺,進入市場交易受到限製,不能實現其應有的經濟價值,農村的土地權益保護處於混沌狀態和弱勢地位。行政權力濫用,隨意侵害民營企業和集體經濟組織產權。有些地方個人產權受到非常粗暴的侵犯,用各種莫須有的罪名侵犯、占有個人產權,甚至讓一些企業家傾家蕩產,送進監獄。[1]因為征地性質不明確、“公共利益”界定不清、導致地方征地寬泛化,有些地方為發展經濟和追求政績,進行農村集體土地的亂征強拆,農民采取自焚等極端的方式捍衛土地產權,引起極其惡劣的社會反應,影響和諧與穩定。

3、非國有產權侵權救濟製度和追責製度不健全

 實現對各所製產權的平等保護,還需要有一套平等的、不偏不倚的侵權配套救濟製度和違法違規行政行為追責機製。當非國有產權的權益受到其他市場經濟主體或者行政主體的侵害,司法機關行使司法權力時,在行政幹預司法和地方保護主義之下,往往因為缺乏有效的非公產權法律救濟途徑,行政違法違規侵權追責製度不健全,使得非公經濟受到侵害進行權利救濟困難重重,甚至遭遇二次侵權。

(三)行政幹預和司法不規範,投資權益得不到有效保障

1、行政幹預經濟糾紛和司法不規範

對非公經濟“依權監管”的格局依然普遍存在,司法機關的“地方化”和“行政化”已經嚴重影響到了民營企業權益的保護問題。立案難、勝訴難、執行難、司法成本高、維權周期長在地方保護主義情形下尤為突出。在處理產權經濟糾紛時,司法不能公平公正對非國有企業做出裁決,司法執行過程不規範,司法執法隨意性大,粗放執法,越權執法。例如,在定罪量刑之前,先采取人身強製措施,先查封扣押凍結資產、後量刑定罪,即使將來無罪釋放,也會導致企業財產遭受重大損失。

2、非公經濟產權保護政策落實不到位

從統計數據上看[2],近幾年來,民營資本投資增速大幅下降,對產權保護不放心是民營企業投入比較弱的一個重要的原因。雖然自中央到地方各級政府均從不同層麵出台了促進非公經濟發展,保護非公經濟產權的政策和規範性文件,但由於受傳統觀念、部門利益、宣傳力度等方麵的影響,從落實中央精神和政策的執行效果來看,並未達到理想的目標。特別是在市場準入、鼓勵和引導民間資本進入壟斷行業方麵,存在開放力度不夠,針對性不強、突破性不夠、措施不夠具體、落實不到位等問題。例如,在發展混合所有製改革方麵,現有政策不能夠很好的支持非公經濟參與混合所有製改革,非公經濟麵臨“不能混”、“不好混”、“不敢混”的兩難境地。

3、政府缺乏契約精神和社會誠信機製缺失

一些地方部門受利益驅使,有法不依,有令不止、暗箱操作,損害民營企業權益。投資收益保護政策不理想,非公經濟投資交易費用、投資資金成本、投資稅費負擔仍然較重。地方政府帶頭不守信,在招商引資中不能如約履行合同和兌現土地、稅收等優惠政策,損害了非公經濟的權益,動搖了非公經濟企業家投資信心。社會誠信機製不健全,小股東利益不能得到有效的保護。職業經理人製度不完善,企業高薪聘請的職業經理人不能有效的履行其職責,甚至做出侵害企業法人的產權的行為。

(四)非國有產權市場準入不平等,資源配置不公平

1、市場準入條件的設置不公平

在市場經營活動法律製度安排中,市場準入規則和產權結構調整不利於非公經濟,非公有製經濟主體地位處於不平等地位。目前,在我國的基礎設施和一些壟斷領域(如電力、鐵路、公路、民航、通信和市政設施等方麵),因為各種條件限製和身份性的歧視,民營企業難以進入,民營資本很難發揮其應有的價值。在行政審批方麵,對民營企業用地的審批程序和麵積限製明顯要嚴於國有企業和外資企業。

2、資源配置製度安排不平等

資源配置製度安排中存在身份性歧視,對於民營企業產權價值維護顯失公平,民營企業在融資、生產要素獲取、政策項目幫扶等方麵都難與國企公平競爭。非公經濟發展仍麵臨信貸支持、土地征用、人才引進、技術服務等生產要素方麵的不公平待遇。現有的金融政策對民營企業尤其是小微企業支持不足,民間投資的資金來源主要是自身積累和借貸,甚至有不少來自地下錢莊。在政府補貼方麵,一些優惠政策甚至將外資企業納入優惠的範圍,而將民營企業排除在外。

3、非國有企業稅收製度有歧視

我國稅收製度對非國有企業存在身份性歧視。在稅賦方麵非國有企業的稅負明顯高於國有企業,有些民營企業的實際稅負超過30%,民營企業所得稅重複征稅,特別是中小企業和小微企業,在連續虧損的情況下依然需要繳納稅費,這使企業陷入困境。農村集體經濟組織登記為企業法人,房產稅、營業稅、所得稅等多項稅費綜合稅負超過30%,在辦理集體資產權屬變更時,繳納超過總額13%的變更費用,農民產權收益分紅還需繳納20%個人所得稅。在稅收優惠方麵,國有企業享有一些減免稅費的優惠,外資企業實行的是“超國民待遇”,而非公企業尚未達到“國民待遇”。

(五)產權保護法律製度銜接,監督機製尚未形成

1、產權行政保護與司法保護案件移送渠道不通暢

我國各地司法實踐和改革創新中,對於產權保護的機製完善,從行政保護與司法保護製度銜接方麵進行了各種有益的探索,但是各方主體責任沒有明確界定,加之受地方保護、部門利益驅動影響等原因,產權行政保護與司法保護之間移送不及時或不移送,甚至“以罰代刑”的問題仍存在。

2、產權行政保護與司法保護信息共享機製不健全

在涉及產權保護的具體案件中,因產權行政保護與司法保護之間信息共享機製缺失、信息交流受阻,導致重複取證、重複調查,造成追究侵權責任難度增大,維權周期長、資源浪費等問題。產權保護行政執法與司法執法證據上不能有效銜接。行政證據在刑事訴訟司法實踐中的運用,存在案件證據移送機製不完善、監督和責任追究機製不健全等問題。

3、產權行政保護與司法保護對法律適用不協調

刑事司法地區之間協助不完善,現行管轄製度規定範圍過窄影響打擊力度。上下法院之間的協同、司法機關與行政之間的銜接都有待進一步加強。公安機關與檢察機關、不同的行政區檢、法機關對司法解釋有關非法經營數額認定理解不一致,對法律適用不一致,導致具體適用標準不統一。對司法鑒定缺乏統一規範,導致司法機關和行政機關對鑒定的結果認識不一致。司法困惑較大,影響了產權侵權犯罪的打擊處理。

三、完善各所有製產權平等保護的對策和建議

(一)強化法治在產權保護中的核心地位

1、法律製度是產權最有力的保護方式

產權是人們基本利益中最為重要的組成部分,產權保護為公民的勞動成果和智力成果提供了安全的保障。社會成員的基本利益得到了尊重和有效的保障,法治國家才能由下至上的構建起來。產權保護法律製度的完善,是產權最有力、最基本的保護方式。有效的產權保護法律製度有助於增加市場交易主體的安全感和獲得感,是市場經濟的健康發展和社會穩定的製度基礎。市場經濟所體現的核心本質是法治經濟,公民的財產權和人身權等基本權利得到有效保障是建立現代法治國家的首要任務。

2、產權保護法治化提高到國家戰略層麵

在我國的市場經濟建設和發展中,產權保護的法治建設方麵還存在很多不足,需要進一步改善。我國的產權保護法律製度存在立法法律體係不完善、司法銜接性差、產權保護不平等、執法不規範等諸多的問題,嚴重製約了相關領域經濟的發展,擾亂了市場的正常秩序,激化了社會矛盾,影響社會的穩定和和諧。因此,必須把產權保護法治化提到國家戰略的高度,從國家法律法規和中央政策設計上,高度重視產權保護法治化建設,突出法律和司法的核心地位和作用。

(二)從憲法上明確各類產權平等保護原則

1、從憲法上將產權保護與國家利益綁定

產權的憲法保護是西方發達國家的共識。麵臨產權保護亟需加強但又缺乏基礎依據的困境,我國從憲法上明確私有產權平等保護的法律地位是產權製度完善之根本。建議從《憲法》上明確各類產權平等保護原則,加大私有產權和知識產權的保護力度。擴大《憲法》產權保護範圍,建立違憲審查製度,從基本大法上將產權保護與國家利益綁定,並將其上升為國家戰略;修改《憲法》第12條關於“社會主義公共財產神聖不可侵犯”之表述,籠統的規定“財產權不可侵犯”,體現公私財產的平等地位;對《憲法》第13條關於私有財產權保護的範圍進行修訂和解釋說明,將私有產權保障的條款納入公民的基本權利義務體係;細化第13條第3款對於“征收征用”的限製性條件的規定,明確“公共利益”的範圍,避免以公共利益的名義,通過征收征用方式侵犯私有財產權;在憲法中增加知識產權保護的內容和方法,提高知識產權保護的法律地位。

2、在《憲法》中引入和建立違憲審查製度

違憲審查是指擁有司憲權的國家機關依照法定的程序,審查和裁決一切法律、法規、命令和處分是否符合憲法,並對違憲行為予以製裁的製度。[3]在我國的憲法中建立違憲審查製度,是將我國私有財產權保護製度落到實處,為公民產權侵權提供憲法救濟的重要途徑。通過違憲審查製度,對公民的私有財產的範圍界定、取得的方式、手段等予以明確;對我國在市場準入、商標、專利、稅收、質檢、價格、海關等方麵的製度規範進行違憲審查;對政府行政權力的行使範圍和行使方式進行審查;審查政府是否嚴格遵循財產權保護的憲法原則,是否超越了憲法的授權範圍、對私有財產權設置了限製性規定、甚至與憲法財產保護精神相矛盾等內容。

(三)清理修改不利於產權平等保護的規定

1、清理不利於公平營商的法律法規政策

要促進非公經濟的健康發展,首先要從法律政策上營造公平的營商環境,清理修改現有法律體係中不利於私有產權保護的法規政策,確保公民和非公有製企業法人財產權不受侵犯。在法律體係中,淡化所有製性質,模糊投資人身份,平等對待和保護不同經濟主體的產權,根據同股同權原則,構建實現股東投資平等、權利平等、收益分配平等的製度機製。補充和完善有利於建立平等、公正、公平的產權保護的法律條文和製度。健全投資者權益保護的法律環境,清理在貸款審批、利率計算、貸款擔保、土地使用、稅收等政策條件上不利於非公經濟健康發展的歧視性政策,采用統一的衡量標準,製定不區分所有製的政策待遇,保障各所有製經濟主體享有平等的權益。

2、修改和完善影響產權平等保護的法律法規

修改和完善《刑法》產權保護相關條款,明確界定量罪刑標準,慎用刑事手段介入經濟糾紛。在《刑法》中增加對於微信、微博等互聯網領域故意編造、發布虛假信息侵犯產權行為的懲處規定;修改與補充新的經濟形態下知識產權保護刑法規則,加大對侵犯非公主體財產權犯罪行為的懲罰力度,對同一類犯罪行為在罪名、定性、內容、處罰、量刑上保持一致;修改完善產權保護行政法律法規,在《行政訴訟法》、《行政複議法》等法律中明確行政強製行為的原則、手段、程序、救濟方式等;出台宅基地管理和集體所有土地房屋征收法律法規,促進農村宅基地管理法治化,保障農村村民、村集體的合法、正當、公平的財產權益;在《憲法》、《物權法》等法律中,嚴格界定“公共利益”的含義、目的、範圍,確定行政征收的法定條件、程序和補償標準,以此避免以公共利益的名義,通過征收征用方式侵犯私有財產權;修訂《國家賠償法》,擴大賠償範圍和提高賠償標準,將國家賠償納入統一的司法程序中,進一步縮短訴訟時間。

(四)確保司法權威和司法機關廉潔高效

1、引進司法審查原則

確立司法權威首先必須堅持司法優先,引進司法審查原則。現代法治國家往往又被稱為“司法國家”,司法承擔著平衡國家權力和緩解公民權利衝突的重要作用。“司法國家”最核心的要素就是司法審查原則在國家製度中的確立和運用。司法審查是現代民主國家普遍設立的一重要的法律製度,是國家通過司法機關對其他國家機關行使國家權力活動進行審查的製度。[4]司法行政和司法審判的實踐證明,司法審查是遏製和懲治行政不作為現象的有效武器和重要克星。[5]在處理公民產權侵權問題時候,由司法機關對於行政機關的行政行為是否合法做出司法審查,以司法審查的方式阻斷不合法的行政行為,保護公民的財產性權利。

2、嚴格司法調查程序

加強司法人員素質教育,提高司法隊伍的廉潔性和執法水平。嚴格規範政府機關在違法犯罪中調查的事項和程序。嚴格限製政府在調查活動中,隨意進入民宅,隨意查詢、扣押、凍結、處理涉案財產的行為,在涉及扣押、沒收公民財產的行政行為時,增加司法審查製度。政府不得法外設定權力,沒有法律規定和依據不得作出損害公民、法人和其他所有製合法權益或者增加其義務的決定。規範經濟犯罪初查製度,對涉及民營企業的經濟犯罪初查,應履行與正式刑事立案一樣的報批程序後才能進行調查工作。營造保護非公經濟投資者財產安全和人身安全的法律環境,全麵落實行政執法責任製度。糾正行政執法中不作為、亂作為、有案不立、有案不移、以罰代刑的行政行為。推行和落實政府權力清單製度,強化行政權力製約。探索設立產權爭議調解中心和仲裁中心,建立專門的產權爭議解決機製。探索建立產權保護基金,對侵權行為實行除司法救濟外的社會公共救濟機製,對受侵害的產權主體給予先行賠付,縮小侵權行為的不良影響,提高司法效率。

(五)完善行政保護與司法保護銜接製度

1、完善產權行政保護與司法保護法律適用規則

進一步加強執法銜接和協作,建立統一的行政機構與司法機構產權保護的執法標準。立法明確產權保護相關法律適用的標準。進一步明確有關商標侵權案件非法經營額計算標準。盡快出台有關侵犯商業秘密犯罪的證據規則和標準。盡快出台有關侵犯商業秘密犯罪案件受理、立案、偵查、結案等執法警務標準。盡快改革和完善知識產權司法鑒定製度。完善保全證據公正業務收費的標準。出台統一的公檢法產權侵權司法鑒定標準。明確移送機關和被移送機關對移送案件進行監督的具體辦法和責任後果。減少行政執法和司法執法的信息傳輸環節,提高信息傳送的質量和效率。

2、完善區域管轄協調機製和法律救濟製度

探索建立被侵權人所在地司法機關管轄製度。建立不同地區同一係統內司法機關之間產權案件情況通報機製。建立不同地區司法機關之間產權案件協調處理機製。對於一些跨地區的影響較大的案件,可以由執法機關組成聯合辦案組專門辦案,不同地區聯合調取證據,實現優勢互補、合作共贏。建立產權保護維權司法救濟和行政救濟銜接機製,完善相關司法救濟和法律援助製度。針對侵犯產權問題,製定規範有效的救濟程序和方式,對弱勢群體產權受侵害及時提供司法救濟和法律救助。建立產權保護糾錯機製,針對現實發生的破壞產權的事件,從案例研判入手,對存在的問題及時處理和矯正、進行經驗教訓總結,不斷完善產權保護的社會環境和製度環境。


[1]李劍閣,下一步改革的兩條主線:市場化取向,多種經濟成分共同發展[J].中國改革,2013年第1期。
[2]據招商銀行和貝恩公司的調查,出於保障財富安全目的而移民的比例高達43%。參見招商銀行和貝恩公
司:2011年中國私人財富報告.
[3]董和平.憲法學.第2版[M]..北京:法律出版社,2007:124.
[4]李升元.中國行政法導論[M].北京:中國人民大學出版,2014.05:172.
[5]劉武俊.預防行政不作為需要剛性屏障.[N].京華時報,2019-09-25.
 

 
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