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2015年改革跟蹤與改革熱點
 
 
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一季度改革形勢分析:改革工作要出實招、見實效
日期:2019年09月25日
 
 

    今年是全麵深化改革的關鍵之年。當前,要下得了改革的狠心,準確把握改革的發力點,對準焦距,找準穴位,擊中要害,推出一批能叫得響、立得住、群眾認可的硬招實招。要按下全麵深化改革的“快進鍵”,以改革促發展,真正釋放改革紅利。
 

一、今年一季度改革形勢與工作中的特點和亮點

(一)改革推進力度加大,中央已做好全年工作部署
中央全麵深化改革領導小組第八次會議審議通過了《中央全麵深化改革領導小組2015年工作要點》、《貫徹實施黨的十八屆四中全會決定重要舉措2015年工作要點》。會議指出,明年是全麵深化改革的關鍵之年,氣可鼓而不可泄。要重點提出一些起標誌性、關聯性作用的改革舉措,把需要攻堅克難的硬骨頭找出來,把需要闖的難關、需要蹚的險灘標出來,加強對跨區域跨部門重大改革事項協調,一鼓作氣、勢如破竹地把改革難點攻克下來。行政體製改革、財稅體製改革等將積極推進,通過打破利益格局來化解地方債、低效投資等風險。國企改革將會出台頂層指導意見,改革方案會更加務實,貼近實際,目的是要提高國企的核心競爭力,而非單純為了加強監管和控製。
(二)出台多項改革舉措,提振實體經濟
今年以來,中央準確把握改革的發力點,通過改革推動結構調整,強化市場配置資源的決定性作用,形成良好穩定的社會預期,以改革促發展,真正釋放改革紅利。財政部發布《關於取消、停征和免征一批行政事業性收費的通知》,進一步減輕企業特別是小微企業負擔;財政部、稅務總局聯合發布《關於對小微企業免征有關政府性基金的通知》,進一步加大對小微企業的扶持力度;保監會等五部門聯合印發《大力發展信用保證保險服務和支持小微企業的指導意見》。國務院常務會議,部署加大金融支持企業“走出去”力度,推動穩增長調結構促升級;完善出口退稅機製、促進外貿穩中提質。小微企業所得稅減半征收受益麵擴大,促進大眾創業萬眾創新。
(三)改革攻堅克難,一些關鍵領域開始啃硬骨頭
今年以來,中央密集出台了一些重要領域改革舉措,不僅在提振實體經濟方麵改革發力,更在一些議論多年、改革阻力較大、多年都啃不動的硬骨頭方麵有所作為。如公車改革穩步推進回應了民眾關切;機關事業單位養老保險製度改革啟動; 《不動產登記暫行條例》正式施行;國務院印發《關於改革和完善中央對地方轉移支付製度的意見》;取消暫住證製度,全麵實施居住證製度,建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機製;北京市大興區等全國33個試點縣級行政區域擬允許農村集體經營性建設用地入市;4月1日起,我國天然氣價格正式並軌。2015年3月份起不再公布航空煤油進口到岸完稅價格,改由供需雙方自行確認;等等。這裏多數改革一直是多年來想改但難改的“硬骨頭”,體現了中央在全麵深改的“關鍵之年”攻堅克難,把改革開放推向“深水區”,破解經濟社會發展難題的決心和勇氣。
(四)一些重要領域改革不斷係統化製度化,加大在全國的複製推廣力度
作為新一屆政府的重頭戲和先手棋,今年以來,行政審批製度改革和上海自貿區改革試驗這兩項改革不斷得以深入推進,並且呈現出改革措施係統化製度化的特征,加大在全國範圍的推廣和執行力度。1月7日召開的國務院常務會議,確定規範和改進行政審批的措施、提升政府公信力和執行力。國家發展改革委、中央編辦聯合發布《關於一律不得將企業經營自主權事項作為企業投資項目核準前置條件的通知》。《國務院關於規範國務院部門行政審批行為改進行政審批有關工作的通知》發布。2月6日召開的國務院常務會議,部署改革政府投資管理方式和轉變職能,便利投資創業、規範市場秩序。國務院近日印發《關於推廣中國(上海)自由貿易試驗區可複製改革試點經驗的通知》,對中國(上海)自由貿易試驗區可複製改革試點經驗在全國範圍內的推廣工作進行了全麵部署。

 

二、當前改革推進過程中的存在的突出問題

(一)行政審批製度改革需進一步深入和製度化
從改革推進來看,進一步的改革麵臨部門利益和一些官員思想觀念的製約,簡政放權過程中遇到避重就輕、中間梗阻、“最後一公裏”不通暢等問題;簡政放權一定程度上成為政府的“獨角戲”,企業、居民、社會組織等利益相關方的參與不足;審批事項的取消、放權等工作許多都需要突破現行的法律法規,但中央和省級層麵上的有些法律法規與地方的實際改革相悖。從改革效果來看,企業實際感受卻不明顯。目前的改革還不涉及審批條件、標準、程序等方麵。
(二)國資國企改革亟待出台頂層設計方案
國企改革是一個國家的大政方針,現在幾乎所有省市都出台了自己的改革方案。但是,作為國家層麵的國資國企改革的頂層設計方案遲遲未能出台。下一步改革的方向和路徑到底怎樣,國資國企如何分類,新型國資監管體製如何構建,如何認識和發展混合所有製經濟等等一些重大的改革問題亟需國家頂層作出回答。究竟是全國齊步前進,還是各改各的、先行先試?如果各地的方案不一致,是否會給企業造成困擾?如何提高改革決策的參與度,提高企業家參與改革的積極性,從而能夠更好地推動國有企業改革,也是擺在眼前的現實問題。
(三)財稅體製改革亟需出台細化方案
《深化財稅體製改革總體方案》的出台為新一輪財稅體製改革提供了整體設計的路線圖和時間表。從改革實際進展看,預算改革和“營改增”改革推進相對較快,其他領域改革推進相對不明顯,主要障礙在於體製約束和既得利益阻礙。中央和地方財權和事權的劃分上,到目前為止中央還沒有明確的權責清單。財稅體製改革關聯性較大,這項改革的滯後又直接影響了公共服務體製、行政體製等方麵的改革推進。
(四)城鎮化改革需進一步明確路徑
目前相關改革舉措未能觸及相關製度的堅硬內核,“硬骨頭”依然存在。新型城鎮化試點工作剛剛啟動,試點區域的改革任務和方案十分謹慎,步伐不大。去年出台的戶籍製度改革指導意見和今年即將實行的居住證製度,大體還是延續了以往的改革思路,改革路徑仍需進一步明確。目前,全國隻有少數地方跟進出台方案,城鎮化的改革效果也較難達到預期。
(五)一些已出台的改革方案落地困難
中央各項改革決定或意見出台後,地方要落實,但目前很多地方未能結合本地情況具體細化改革方案,基本延續上級規定甚至直接轉發上級文件,有些改革項目不符合當地實踐。“鼓勵”、“支持”等政策用語不明確,在現實執行中卻存在各種阻礙。一些地方推動改革的動力不足,怕搶跑、怕擔責任的情緒比較濃。另外,由於改革督察、評估還沒有形成係統性常態化的機製,督辦地方推動改革的壓力還沒有形成。

 

三、進一步推進改革工作的措施和建議

(一)加速梳理明確“三張清單”管理製度
在進一步深入推進行政審批製度改革、繼續取消和下放審批事項的同時,2015年上半年要基本明確負麵清單管理方式的實施原則、適用條件、製定和調整程序及相關配套改革措施,推出適應全國市場的統一的負麵清單,推動相關試點工作。在中央政府部門公布權力清單、責任清單基礎上,基本完成省級政府部門權力清單、責任清單公布工作。
(二)進一步深化商事製度改革
落實注冊資本登記製度改革方案,穩步實施“先證後照”改“先照後證”,加快清理工商登記前置審批項目,進一步減少登記環節,簡化住所登記手續,放寬新注冊企業住所經營場所的條件限製。加快推行工商注冊全程電子化登記管理和電子營業執照。完善市場退出機製,簡化和完善企業注銷流程。
(三)適時推出一批金融改革措施
在公共服務、資源環境、生態建設、基礎設施等重點領域進一步創新投融資機製,實行統一市場準入,創造平等投資機會,為民間資本創造空間。建立健全PPP機製,盤活存量資源,變現資金要用於重點領域建設。允許具備條件的民間資本依法發起設立中小銀行等金融機構。適時推出麵向企業和個人發行的大額存單,逐步擴大存款利率浮動區間,有序放鬆存款利率管製。推進股票發行注冊改革,開展股權眾籌融資試點。促進互聯網金融創新規範發展。
(四)盡快出台國資國企改革總體方案
2015年上半年要盡快出台國資國企改革總體方案,明確國有企業的功能定位並實施分類監管製度,實行差異化管理。加快推進國有資本運營公司和投資公司試點。推進國有資本與非公資本交叉持股,相互融合,用資本化、證券化的辦法提高國有資產的流動性,以資本的力量突破企業之間的壁壘,改變國有經濟在原有領域不斷“滾雪球”的發展局麵,使其真正實現布局優化、戰略轉型,充分發揮基礎性、公共性、先導性作用。以國資改革帶動國企改革,把國有企業的股權結構改造、體製機製調整與資本引進、產品結構優化組合到一起,打造一批市場競爭優勢明顯的混合所有製企業。進一步完善公司法人治理結構,健全激勵約束機製,提高經營管理水平,推進核心技術研發和整合,創新商業模式,增強國有企業活力。
(五)盡快製定財稅體製改革的實施細則,出台S9總決賽預測地址穩增長的財稅激勵措施
製定財稅體製改革的實施細則,重點是明確中央和地方財權事權劃分,考量經濟增長、區域聯動、基本服務均等化等多重目標。以全麵推行“營改增”為契機,加快地方主體稅種培育,化解地方財政特別是縣、鄉一級財政支出壓力。降低增值稅稅率,普遍開征消費稅,通過調整不同產品消費稅稅率來引導消費,抑製奢侈品消費。細化資源稅征管辦法,擴大征收範圍,改革計征方式,提高征管力度。對國家戰略資源、稀有資源如稀土等的開采要課以重稅,並全額上繳中央,防止地方利益驅動亂采濫伐。適當降低間接稅稅率,提高直接稅的稅率。深化個人所得稅改革,適時開征房產稅。
(六)戶籍製度改革要從人口和服務“擴麵”轉移到“建製”,加快推進戶籍與福利脫鉤
戶籍製度改革中公共服務“擴麵”的改革思路需要進一步擴展到深入破解“二元性”社會福利製度。在加快推進城鎮常住人口市民化和推廣《居住證》製度的同時,更重要的是建立常住人口城鎮公共服務獲取新機製,盡快向城鎮非戶籍常住人口、特別是長期在城鎮穩定生活和就業的外來人口有條件(考核社保年限)開放一些單項公共服務。教育、民政、衛生、人力和社會保障等公共服務部門要切實承擔起破解二元社會福利製度的重任,有序將各類公共服務與戶籍脫鉤,在戶口本和居住證之外建立一種新的公共服務獲取機製。
(七)製定改革立法清單和任務清單,形成有力的落實推進機製
在改革推進過程中,要堅持問題導向、目標導向,更要在此基礎上形成明確的立法清單和任務清單,將改革成果法製化,立法先行,讓法製為改革護航,將改革任務分解到每個部門,在常規任務之外還要有部門自身的自選動作,促進各地區各部門不斷完善改革工作的領導機製、立項機製、決策機製、聯動機製、激勵機製,確保每一項改革紮紮實實落到實處。加快形成有利於改革推進和落實的督辦機製和考核機製,加強對改革措施落實情況的督察評估,防止一些地方和部門將日常工作和常規任務作為改革任務“濫竽充數”,使改革變形和走樣。
 
(執筆人:張林山)

 

 
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