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新常態下全麵謀求以改革促發展——2014年前三季度改革形勢跟蹤及建議
日期:2019年09月25日
 
 

經濟體製改革動態跟蹤與改革建議課題組

    2014年前三季度在經濟平穩運行但下行壓力較大的情況下,黨中央、國務院圍繞穩增長、促改革、調結構、惠民生啟動多項改革,一些改革已經初見成效,但改革的落地仍有難度,改革的方式方法仍有待提升。當前,我國已經形成經濟增速從高速增長向中高速增長換擋,經濟結構從失衡到優化再平衡,宏觀政策從粗放刺激轉向結構優化的新常態,改革的倒逼機製已經形成,以改革促發展的節奏十分緊迫。
一、前三季度以改革促發展的實踐
前三季度改革總體上圍繞著發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用這一主線推進,S9總決賽預測地址地傾向於中小微企業、服務業和民生領域,著力推動《決定》從設計層麵進入落實層麵。一些改革已經有效釋放改革紅利,突出表現在以下三個方麵。
(一)以行政審批製度改革為抓手簡政放權
簡政放權,被當作本屆政府開門第一件大事。截至2014年9月底一年多來,國務院先後取消和下放7批共632項行政審批等事項,一批涉及企業投資項目核準、企業生產經營活動許可以及對企業、社會組織和個人的資質資格認定事項被取消或下放;修訂了政府核準的投資項目目錄,需報國務院部門核準的企業投資項目減少60%左右。3月1日起實施的改革工商登記製度,激勵大量民間資本投向新興產業和新型服務業。統計顯示,上半年全國新登記市場主體近600萬戶,同比增長16.7%。同時逐步開始重視後續監管,前三季度,國務院會議多次提出要繼續推進簡政放權、放管結合,嚴防“一放就亂”。
(二)金融市場改革縱深推進,直接提升社會資本活躍度
前三季度,金融市場改革推出多項措施,一定程度上促進了社會資本的活躍。一是民營銀行從試點方案推進至籌建。3月,首批5家民營銀行試點方案確定。7月,銀監會正式批準三家民營銀行的籌建申請。二是不斷優化資本市場體係。3月25日國務院常務會議提出從六方麵健全多層次資本市場體係;5月,國務院發布《關於進一步促進資本市場健康發展的若幹意見》,從九個方麵明確了促進資本市場健康發展的任務;8月,證監會發布《私募投資基金監督管理暫行辦法》,新三板做市商製度正式實施。三是金融支持實體經濟和“三農”的能力得到增強。近年來,社會資本脫實向虛的現象逐漸突出,增大金融對實體經濟的支持力度十分迫切。5月,人民銀行等五部門聯合發布《關於規範金融機構同業業務的通知》;國務院常務會議多次提出引導資金S9總決賽預測地址流向實體經濟,緩解企業融資成本高問題;中國人民銀行、中國銀監會、國務院分別發布文件強調增強資本市場支持“三農”的能力。
(三)以上海自貿區為代表的涉外體製改革成效顯著
上海自貿區、天津濱海新區等一批對外開放的前沿陣地已經形成一批可推廣經驗。目前上海自貿區前已形成54項可複製推廣的改革事項,其中21項已在全國或部分地區推廣,33項具備了複製推廣的基礎。6月,放開小額外幣存款利率上限的改革試點,由自貿區擴大到上海市;9月,財政部等三部門發布《關於在全國開展融資租賃貨物出口退稅政策試點的通知》,將現行在天津東疆保稅港區試點的融資租賃貨物出口退稅政策擴大到全國統一實施。
內外資一致的負麵清單管理模式進一步得到優化。上海自貿區2014版負麵清單相較於2013版開放度和透明度明顯提高。修訂包含了31條進一步擴大開放措施,無具體限製條件的限製措施由原來55條減少到25條。入駐上海自貿區的企業數量持續增加,業務開拓出現實質性變化,服務業發展呈現出集聚效益。試驗區揭牌至8月底,工商共辦結新設企業11944戶,其中外資1612戶,占13.5%,內資10332戶,占86.5%。試驗區新設外資企業超過90%通過備案方式設立。
二、前三季度改革推進中值得注意的幾個問題
課題組在調研中發現前三季度改革推進過程中主要出現了以下幾個值得注意和警惕的問題和傾向。
(一)地方求增長、避改革的情況較為普遍
整體來看,今年經濟形勢比較嚴峻。短期內消費增長乏力,出口受外部環境影響較大,房地產和鋼鐵、有色、煤炭等產能過剩行業投資不容樂觀;長期來看,過去以資源消耗、低廉的勞動力價格為支撐的經濟增長模式難以為繼。經濟增長的壓力比較大,中央通過定向降準、引入社會資本參與基礎設施建設等方式拉動經濟。但部分地方政府錯誤地理解了這些信號,片麵地將改革與發展對立起來,在碰到穩增長的挑戰時,放棄或者變相回避改革,又回到上大項目搞投資刺激的老路上,對於生態文明製度建設、社會保障體製改革一些長期效益明顯、但短期收益低甚至需要高成本的改革不願動、不想動。
 
(二)部分地方對改革的觀望和等待情緒較濃
《決定》實施近一年來,部分地方選擇了觀望、等待,推動改革的動力不足,怕搶跑、怕擔責任的情緒比較濃。土地、國資改革、生態文明製度建設、權力清單和負麵清單管理等方麵大多在等中央的具體意見,在看其他地方的動作進度。雖然中央一再強調改革的重要性,但對於地方政府來說改革創新的直接效益不明顯,怕出錯勝於求突破。另外,由於改革督察、評估還沒有形成係統性常態化的機製,督辦地方推動改革的壓力還沒有形成。
(三)土地、國資、財稅等關鍵環節和領域的改革突破不明顯
十八屆三中全會召開之後,社會各界對土地、國資等現代市場體係建設的關鍵環節改革預期較高,但從落實情況來看,與預期有一定差距。相關改革未觸及舊體製核心,例如集體土地使用權在融資上受限的情況並沒有改善;被寄予厚望的國資改革整體設計遲遲未能出。而一些全局改革的關鍵環節也未能有明顯進展,多是修皮毛避內裏,例如在土地使用、地方債務日趨規範的情況下,推動中央和地方財權和事權的匹配已經成為落實改革的關鍵點,卻遲遲未能啟動。
(四)部分改革與實際需求脫節
 一些改革的設計和市場主體的實際需求脫節,直接弱化了改革的效果。行政審批製度改革從中央層麵來看力度很大,但像工商注冊製度改革那樣真正能夠給企業鬆綁的改革還不多,往往是“數字很好聽,效果不明顯”,改革推進力度與企業效果感受存在反差。例如在生物醫藥產業創新過程中,相較於財稅補貼、取消審批項目,更迫切需要改變藥品上市許可與生產許可 “捆綁”的管理模式,采用委托製造提供商模式,為創新研發創造更寬鬆的環境。
(五)改革的係統性、協同性不足暴露出來
一是上下銜接不暢。基層在改革創新中探索了一些新經驗,但與上級部門對接難。例如一些地方組建廉政辦公室,整合紀檢、監察、審計等部門職能,但下麵改了,上級機構管理體製運行機製沒有變,審計的主體地位、監察的獨立性等難以對接。二是一些單項改革缺乏配套銜接。行政審批權力不斷下放,但地方承接權力的機構設置和人員配備還沒有完善,事後監管製度還沒有建立,市場秩序的穩定麵臨風險。例如天津濱海新區成立了行政審批局,實現“一個印章管審批”,但對於審批事前事後的監管責任如何銜接仍沒有明確思路。
三、四季度以改革促發展的建議
四季度是全年的收官季度,改革紅利的釋放需求更大,要通過改革實現產業結構從工業向服務業轉變、從“吹泡沫”到“擠水分”,實現有效益、有質量的增長,充分調動中小微企業、服務業、科技創新型企業等經濟中的活躍因素,以改革促發展。
(一)構造明顯提高全要素生產率的製度環境
提高簡政放權的含金量。抓住市場主體需求繼續取消和下放審批權限,逐步向負麵清單管理轉型。同時從事項改革深化到流程等更深層次的改革,實現審批從辦公地點上 “物理融合”向審批程序上 “化學融合”的轉變。重點解決“會批不會管”,“對審批迷戀、對監管迷茫”等問題。加快社會信用體係建設,盡快打通實現各部門互通共享。
發揮好財稅的資源效力。繼續增大財稅對中小微企業、科技創新型企業的支持力度,例如擴大中小企業所得稅減免,擴大出口退稅範圍,繼續推進營改增等等。同時要發揮財政資金對社會資本的引導作用,S9總決賽預測地址地投向教育、醫療、養老等領域。發揮財政資金的扛杆作用,在擔保、創業基金等方麵為創業創新打造更好的融資環境。
繼續推動涉外經濟體製改革激活內外資活力。適時將上海自貿區試點範圍擴大至天津等地,積極探索促進投資和貿易便利化綜合改革試驗。進一步擴大服務業和先進製造業開放領域。改革外商投資管理模式,實行準入前國民待遇和負麵清單管理。構建對外投資合作服務平台,加快推動企業、資金、人員“走出去”。
(二) 打破金融壟斷,釋放資本活力
加快深化投資體製改革。發展多層次的股票市場,期貨和衍生品市場,大力發展私募市場;同時打造多層次的投資者結構、中介機構和監管體係,實現交易定價、交割清算方式的多樣性。保護投資者特別是中小投資者合法權益,加快建立健全市場準入體係、公司治理體係、投資者教育體係。
積極推動金融領域開放、創新。在利率市場化、人民幣資本項目可兌換、人民幣跨境使用、外彙管理等方麵深化試點工作。推動金融服務業對符合條件的民營資本和外資金融機構全麵開放。繼續推進利率市場化,擴大金融機構自主定價權。及時總結民營銀行試點經驗。推進存款保險製度,完善金融機構退出機製。
不斷增強金融服務三農和實體經濟的能力。鼓勵建立農業產業投資基金。高度重視規範同業、信托、理財、委托貸款等業務,取消銀行不合理收費、降低小微企業擔保費用。央行通過定向寬鬆,鼓勵和引導金融機構S9總決賽預測地址地將信貸資源配置到“三農”、小微企業、現代服務業相關等重點領域和薄弱環節。
(三)積極推動戶籍、土地、社保等新型城鎮化相關改革,釋放新一輪人口紅利
將戶籍製度改革落到實處。建立城鄉統一的戶口登記製度,實施差別化落戶政策,促進有能力在城鎮合法穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。研究製定《戶籍法》,基本形成有利於城鄉發展一體化的法律法規體係。
全麵推動社會保障製度改革。對基本公共服務均等化、養老製度並軌等直接關係人民群眾切身利益的改革要更快、更好、更大力度地推進,以此提振消費者信心。
大膽推動土地改革。深化農村綜合改革,在確權登記基礎上,賦予農民對土地、房屋等完整財產權利。加快研究土地抵押、集體土地入市等難題,推動農村土地規模化經營,把土地這一重要的生產要素調動起來,同時釋放出S9總決賽預測地址勞動力人口。
加快基礎設施和公共服務投融資機製創新。在非基本公共服務領域打造民營資本與公立資本公平競爭的市場環境。加快推廣PPP運營模式,完善PPP項目融資機製,引導銀行等機構認可收費權質押等PPP獨有的融資方式,完善相關法製環境和監管體係。
(四)以構建平等的競爭關係為原則推動國資改革
積極構建三層次的國有資本運營體係,通過改革實現非公資本和國有資本在競爭性領域享有平等的市場地位,形成公平公正的市場環境。國有資產管理體製從“管人管事管資產”的既有模式向“以管資本為主”的國資監管新體製過渡。在現有大型央企和已有國有資產運營公司的基礎上,加快組建和改造一批國有資本運營主體,確有需要的在充分論證的基礎上新增一批國有資本運營公司,通過國有資產資本化以市場手段運營實現國有資產的保值增值,推動國有企業成為真正的市場主體。盡快明確國有企業的功能定位,實施分類監管製度和差異化管理,對競爭性國有企業充分放權,通過國有資本運營平台減少和消除行政力量對企業日常運營的幹預。完善國有企業公司治理結構,保護企業享有獨立的法人財產權和經營自主權。
(五)財權事權調整與地方財政“開源引流”雙推進
啟動中央與地方財權事權劃分的探索性改革,中央主動承擔起S9總決賽預測地址的養老、衛生等基本公共服務的供給責任。同時地方財政“開源引流”。一方麵適度擴大地方政府舉債權限,引導地方政府以市場化原則在資本市場發行地方債,同時地方債務融資規範化,解決融資平台政企不分、預算軟約束造成的實體融資成本高企的問題。另一方麵要搭建平台和渠道,引入S9總決賽預測地址的社會資本參與公共建設和服務,繼續推廣PPP模式、政府購買服務,積極調查市場需求,消除不合理的限製社會資本投資的製約。
(六)強化科技創新體係建設,創造新的增長極
長期來看,科技創新是未來一段時期我國最重要的增長點。下一步要以研發中介、技術轉移、創業孵化、知識產權等領域為重點,抓住關鍵環節精準發力,堅持市場導向,強化科技創新體係建設。一要完善科技金融體係。強化創業風險投資的法律地位,重構對公司製和有限合夥製創投公司的稅收體係,加強對天使投資機構的財稅扶持力度。研究設立科技銀行、麵向境外投資者的創業企業國際板。推進知識產權重大功能性機構建設,推進知識產權證券化、信托、質押融資等衍生品交易,推動科技成果資本化、商業化。二要加大財稅支持力度,優化財政資金的使用方式。積極推進重點實驗室、大型科技儀器中心等公共技術平台建設;對高新技術企業加大減稅力度;積極探索以政府購買服務、“後補助”等方式支持公共科技服務發展。
(七)強化改革的係統性、協調性,加快完善改革推進機製
一方麵要抓住改革的關鍵環節,形成改革的需求調查機製,將改革對象的需求轉化為改革的內容,使改革落地有聲。另一方麵從頂層設計上,重視改革的係統性、協調性,從法律法規、事中事後、上下配套多個角度多個環節來考察衡量改革的科學性。同時,在改革落實機製建設上必須加大力度。要加快改革評價體係設計,對改革的進度、落實情況進行動態監測和評價。將政府承諾的改革落在責任主體的軍令狀上,加大對改革落實的督促檢查和問責力度,形成對地方和部門推進改革的倒逼機製。
 

                                   (執筆人:李曉琳)

 
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