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2014年改革跟蹤與改革熱點
 
 
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2014上半年改革形勢分析及下半年改革建議
日期:2019年09月25日
 
 

體管所課題組

內容摘要:本文對2014年上半年深化經濟改革重點推進的改革事項進行了跟蹤、歸納;並通過資料收集、地方調研等形式對上半年深化改革過程中出現的問題進行了剖析;通過對改革進展和其中的經驗教訓進行綜合研究,提出了下半年進一步深化經濟體製改革的政策建議,主要包括頂住壓力堅定不移推進結構性改革,在金融和價格等領域重點推出一批市場起決定性作用的有力度舉措,加大基礎設施和公共服務投融資體製機製創新,選擇財稅體製和國有企業等攻堅部位擇機出台整體性改革方案,繼續推進簡政放權的同時加快建立放管結合的機製,切實加強改革跟蹤監測和落實督促檢查機製。
今年是全麵深化改革的開局年。上半年在經濟平穩運行但下行壓力仍然較大的情況下,黨中央、國務院圍繞“穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險”啟動多項改革。以經濟體製為重點,全麵深化改革的步伐已經邁開,改革舉措落地需要加快跟進。
一、上半年重點推進的改革
上半年,各級政府牢牢把握市場在資源配置中的決定性作用和更好的發揮政府作用這一主線,多項經濟體製改革從設計進入落實層麵。整體來看,改革在一定程度上釋放出了紅利。統計數據顯示,2014年2至5月,製造業采購經理人指數(PMI)由50.2%升至50.8%,連續數月趨勢性上升,新注冊企業數量明顯增長,經濟形勢溫和好轉,表明此前一係列激發市場活力的改革效力正在顯現。
(一)著力推出為小微企業及服務業發展鬆綁減負的實惠改革舉措
激活小微企業和服務業發展活力,既能彌補過去發展中的短板,又有助於促進就業目標,上半年這方麵的改革密集展開。一是優化財稅環境。4月2日國務院常務會議提出提高小微企業減半征收企業所得稅優惠政策實施範圍上限,並延長至2016年。4月,財政部等四部門聯合發布《中小企業發展專項資金管理暫行辦法》,建立中小企業發展專項資金;稅務總局發布《關於擴大小型微利企業減半征收企業所得稅範圍有關問題的公告》;財政部、國家稅務總局明確從2019年09月25日起將電信業納入營改增試點範圍。二是優化創業環境。4月16日國務院常務會議提出將2013年底到期的支持和促進重點群體創業就業稅收政策延長至2019年09月25日。國家發改委發布《關於進一步做好支持創業投資企業發展相關工作的通知》,加快審核專項用於投資小微企業的創業投資企業發債申請。5月21日國務院常務會議決定成倍擴大中央財政新興產業創投引導資金規模。三是發展生產性服務業等薄弱環節。5月14日國務院常務會議部署加快生產性服務業重點和薄弱環節發展,促進產業結構調整升級。
(二)發力投融資體製改革引導全局改革
投融資體製改革與多個領域的改革密切相關,上半年一係列改革措施密集出台。一是啟動基礎設施投資體製改革。4月2日國務院常務會議提出進一步發揮開發性金融對棚戶區改造的支持作用,並確定了深化鐵路投融資體製改革的政策。4月23日國務院常務會議提出在鐵路、港口等交通基礎設施,新一代信息基礎設施等方麵,首批推出80個示範項目,麵向社會公開招標。二是落實企業投資自主權。4月23日國務院常務會議確定了改革創新投資管理,減少、整合和規範前置審批及中介服務等發揮企業投資自主權的措施。
(三)全麵推進金融市場改革優化市場發展基礎
一是優化資本市場體係。3月25日國務院常務會議提出從六方麵健全多層次資本市場體係,包括積極穩妥推進股票發行注冊製改革,積極建設發展債券市場、私募市場等。5月,國務院發布《關於進一步促進資本市場健康發展的若幹意見》,從九個方麵明確了促進資本市場健康發展的任務。二是強化金融支持實體經濟的體製機製。近年來,社會資本脫實向虛的現象逐漸突出,增大金融對實體經濟的支持力度十分迫切。5月,人民銀行等五部門聯合發布《關於規範金融機構同業業務的通知》,5月30日國務院常務會議提出引導資金S9總決賽預測地址流向實體經濟,疏通金融服務實體經濟的“血脈”。三是打造服務三農的金融體係。2月,中國人民銀行出台《關於做好家庭農場等新興農業經營主體金融服務的指導意見》,明確涉農金融機構要積極探索支持新型農業經營主體的有效形式。3月,《中國銀監會農村中小金融機構行政許可事項實施辦法》發布實施,簡化農村中小金融機構設立的審批程序。4月,國務院發布《關於金融服務“三農”發展的若幹意見》,強調增強資本市場支持“三農”的能力。
(四)完善市場決定價格機製增強市場競爭活力
一是探索放開鐵路貨運價格。4月,國家發展改革委明確準池鐵路開通運營後,貨物運價實行市場調節,由鐵路運輸企業與用戶、投資方協商確定具體運價水平。二是醫療服務價格改革啟動。4月,國家發展改革委等三部門聯合發出《關於非公立醫療機構醫療服務實行市場調節價有關問題的通知》,放開非公立醫療機構醫療服務價格。5月8日,國家發改委印發《關於改進低價藥品價格管理有關問題的通知》,允許生產經營者根據藥品生產成本和市場供求狀況自主製定具體價格。三是電信業服務資費自主定價。5月9日,工信部、國家發改委聯合發布《關於電信業務資費實行市場調節價的通告》,對所有電信業務資費實行市場調節價。
(五)以簡政放權為先手棋促進結構調整和增長動力
上半年,以行政審批製度改革為抓手的簡政放權工作穩步推進,突出了釋放市場主體活力這一主題。1月和6月,國務院三次取消和下放行政審批項目,包括工商登記前置審批事項改為後置審批、取消一批準入類專業技術職業資格等內容,向社會公開各部門行政審批事項目錄,加快推進探索負麵清單管理模式和建立權力清單製度,清理已向社會公開的國務院各部門行政審批事項彙總清單所列非行政許可審批事項。
(六)上海自貿區邊改革、邊總結、邊調整
自2013年9月上海自貿區設立以來,以大膽創新的精神進行了一係列改革探索,2014年上半年既有經驗的收獲也有方法的調整。
一是首推可複製經驗。自貿區內實現外幣利率市場化後,市場總體表現平穩。經中國人民銀行總行批準,央行上海總部決定從2019年09月25日起,將放開小額外幣存款利率上限的改革試點,由自貿區擴大到上海市。這是第一項走出自貿試驗區、推廣複製到區外的金融改革政策,也為下一步在全國推進這項改革積累經驗。
二是在實踐中調整。上海自貿區是“負麵清單”管理的先行者,然而實踐中也出現了新的困難。1月,國務院六部委和上海市政府在自貿區範圍內暫調了32項與外商投資準入有關的措施,以實施負麵清單管理模式,擴大服務業開放。這是對2013版負麵清單的調整升級,真正做到“法無禁止皆可為”。
(七)加快推進醫療、養老等群眾關切的民生領域改革
上半年,民生領域改革穩步推進,對於提振消費能力、惠民生、穩增長起到了良好的助推作用。一是深化醫藥衛生體製改革。1月,《關於加快發展社會辦醫的若幹意見》印發,要求建立公開、透明、平等、規範的社會辦醫準入製度。5月,《深化醫藥衛生體製改革2014年重點工作任務》印發,明確了全年的工作任務。二是完善養老保障網絡。2月7日國務院常務會議決定建立全國統一的城鄉居民基本養老保險製度,隨後人社部、財政部聯合印發《城鄉養老保險製度銜接暫行辦法》,國務院印發《關於建立統一的城鄉居民基本養老保險製度的意見》,部署改革落實工作,多個省份已啟動改革。三是推動養老服務業發展。1月,民政部、國家發改委聯合發出通知,在全國開展養老服務業綜合改革試點工作。
二、上半年深化經濟體製改革過程中出現的幾個問題
在上半年推進改革的過程中,經濟增速放緩,增大了今年宏觀調控多個目標與多項改革協調配合的難度。在要不要推出短期刺激政策和堅持麵向中長期的結構性改革問題上,出現了一些議論和猶豫,改革推進中未曾預料到的新問題、新傾向值得重視。
(一)頂層設計與地方落實之間的矛盾初現
在上半年改革推進過程中,頂層設計與地方落實之間已經出現了上令下不通的現象。一是一季度一些改革例如土地製度改革地方搶跑被中央叫停後,在二季度調研過程中發現一些地方政府轉向了“不作為,等上頭、等其他省市”的方向,自主改革的動力不足,怕擔責任、擔風險的情緒比較濃。二是一些政策規定過於模糊,地方政府選擇對自身有利的做法,不利則不改,例如在養老服務業發展過程中,國家層麵規定非盈利機構用地可以采取劃撥的形式,“可以”二字給予地方較大的可操作空間,大部分地方政府仍然拒絕直接劃撥。三是改革的督察檢查還沒跟上,對改革的落實情況缺少評價監督機製,難給地方形成督辦改革的壓力。
(二)部分地方政府為穩增長回避改革
整體來看,今年經濟形勢比較嚴峻。短期內消費增長乏力,出口受外部環境影響較大,房地產和鋼鐵、有色、煤炭等產能過剩行業投資不容樂觀。上半年,在穩增長的壓力下,中央層麵遵循市場配置資源起決定性作用的原則,出台一係列激發市場活力的改革措施,例如推出一批鼓勵社會資本參與的項目、定向降準激發小微企業活力等。然而地方政府在碰到穩增長的挑戰時,則大多采取了放棄或者變相回避改革的方式,以為要增長就是投資刺激,投資刺激就是要大上項目,最終又回到上項目靠投資拉動的老路上來。對於自貿區這種既能夠符合中央政策指向,更能夠爭取到土地、優惠稅收和投資的項目充滿熱情,缺少對改革實事求是的理性認識。因此在第三季度要擇機出台進一步激發發展活力的改革,理順改革與發展的關係,以改革促發展。
(三)財權與事權劃分不合理阻礙改革推進
從地方調研來看,財權事權不對應的格局不改變,改革就落不到實處。例如當前民生改革所需要的基礎設施建設任務幾乎全落在基層政府頭上,財源少、任務重,盡管一些項目有上級政府資金支持,但所需的自籌配套資金很難到位,特別是在村鎮一級除了依靠土地幾乎別無他路,而沒有土地的地方改革根本無從談起。因此,中央和地方各級政府建立財權與事權相匹配的體製是最終決定若幹改革落實的關鍵性因素。
(四)簡政放權過程中出現兩個值得注意的傾向
一是隻放不管。上半年,審批製度改革步子邁得大、走得快。但從前置審批向事後監督這一重要的轉變還沒做到位、做踏實。以工商注冊製度改革來說,注冊企業的條件大大降低,大量新企業出現,但與之相匹配的事後監督機製缺位,信用體係建設尚未啟動,大量良莠不齊的主體進入市場,對市場正常運行是很大的挑戰。二是放得下卻管不起。伴隨著行政審批權力的下放,基層政府承擔起越來越多的審批職責,但是責任重了,人員編製、技術支撐等方麵並沒有配套,這就導致了一些權利下放管不了、管不好的問題,喪失了審批的意義。
(五)部分改革的係統性和邏輯性謀劃不足
一些改革的起點還不明確。例如名義上講我國基本養老保險已經實現省級統籌,但實際上一些省份仍然隻是政策上的統籌,並沒有實現基金管理上的統籌。一些改革任務還不具體。例如生態文明製度建設一些相關改革事項還停留在概念階段,頂層設計尚未明確,落實更是無從談起。部分領域改革表現出係統性、協調性、整體性缺乏統籌。改革先做什麼後做什麼需要尊重改革自身的邏輯,否則容易本末倒置、造成混亂。
三、下半年深化經濟體製改革需要重點推進的工作
下半年我國經濟如何保持中高速增長,還是要靠改革。不改革就難有新的經濟增長點,必須通過深化改革激發人民群眾的創新、創造、創業熱情,增強市場主體活力,形成新的內生增長動力。
 
(一)頂住壓力堅定不移推進結構性改革
明確守住穩增長、保就業的下限和防通脹的上限,隻要經濟在合理區間運行,就大膽推進結構性改革。
一是堅持以小微企業和服務業發展為重點優化市場環境。下半年要S9總決賽預測地址地依靠市場機製和創新驅動,完善放寬市場準入、簡化審批程序、完善財稅、土地政策、拓寬融資渠道等配套措施,盡快將“營改增”試點擴大到服務業全領域。
二是著力疏通創業、創新投融資機製這一關鍵性梗阻。近年來,我國出台了一係列鼓勵創業、創新的政策,但依然沒有達到預期效果。下半年要在疏通創業、創新的投融資難這一關鍵性梗阻上下大力氣。利用好國家創投引導基金的帶動作用,將資金投放到戰略性新興產業和高技術產業,真正實現創新驅動發展;推動創投行業的發展;優化財政資金的使用方式,重點支持市場機製不能夠有效解決的基礎研究、前沿技術等公共科技活動,加強包括科技基礎設施、信息基礎設施在內的創新平台建設。
三是在深化市場配置資源的改革上果斷推出提振市場信心的突破性舉措。加大金融、價格壟斷行業競爭環節的改革力度,創新公共服務和基礎設施建設投融資機製,對基本公共服務均等化、養老製度並軌、戶籍製度改革等直接關係人民群眾切身利益的改革要更快、更好、更大力度地推進,以此打造新的經濟增長點,在下半年體現改革開局之年的攻堅和突破。
(二)在金融和價格等領域重點推出一批市場起決定性作用的有力度舉措
下半年,讓市場在資源配置中起決定性作用要在S9總決賽預測地址領域落地體現,特別是金融、資源價格等市場配置資源的改革需要提速,以提振市場信心和穩定改革預期。
在金融領域,下半年要重點做好以下工作:一是繼續推進利率市場化,擴大金融機構自主定價權。目前人民幣的貸款利率已完全市場化了,下半年在上海經驗的基礎上把小額外幣利率市場化推廣至全國,為未來人民幣存款利率市場化的推進積累經驗。加快實施民營銀行試點方案。推進建立存款保險製度,完善金融機構退出機製。二是加快建立多層次的、規範化的資本市場。發展多層次的股票市場,期貨和衍生品市場,大力發展私募市場;同時打造多層次的投資者結構、中介機構和監管體係,實現交易定價、交割清算方式的多樣性。三是保護投資者特別是中小投資者合法權益。下半年要加快建立健全市場準入體係、公司治理體係、投資者教育體係,構建起全麵係統的投資者權益保護體係。四是推進農村金融體製改革和增強金融服務實體的能力。鼓勵建立農業產業投資基金。探索多部門協作、與財政結合的方式,政府通過較少的資金作為擔保,撬動S9總決賽預測地址的資金。加快解決土地抵押這一關鍵難題。下半年必須高度重視規範同業、信托、理財、委托貸款等業務,取消銀行不合理收費、降低小微企業擔保費用。
把握改革窗口期,加快推進資源要素價格改革。在當前通脹環境較為適宜的情況下,加快推進水、電、天然氣、石油等資源性產品價格改革。完善可再生能源補貼與財稅傾斜政策。穩步推進天然氣價格形成機製改革,結合國內市場供需狀況進一步改革和完善成品油定價機製。涉及麵極為廣泛的資源要素價格改革不可能一蹴而就,下半年可以先進行工業領域的資源要素價格改革,適時改革資源稅,逐步推進到生活領域,並給予困難群體適當補貼。
(三)加大基礎設施和公共服務投融資體製機製創新
隨著實施新型城鎮化規劃和戶籍製度改革,基礎設施建設和公共服務供給的空間仍比較大,深化這一領域的投融資體製改革,在非基本公共服務領域打造民營資本與公立資本公平競爭的市場環境,使政府保基本的同時能夠更好的利用社會資本,能夠有效激活市場主體投資熱情。
一是加快推廣PPP運營模式。通過PPP模式,建立政府與社會資本“全過程”長期合作關係,引入市場競爭和激勵約束機製。建立中長期預算安排,將PPP項目中涉及政府支出責任的部分予以明確列示。完善PPP項目融資機製。下一階段應引導銀行等機構認可收費權質押等PPP獨有的融資方式。二是完善法製環境和監管體係。政府購買服務、PPP、社會資本直接投入等供給模式需要有完善的法律法規做基礎,下一步必須要明確政府和私營部門各自的權利和義務、退出機製、糾紛處理機製、績效考核和監督監管機製。
(四)選擇財稅體製和國有企業等攻堅部位擇機出台整體性改革方案
發揮經濟體製改革的牽引作用,既要在放權、減稅、讓利等實惠舉措上雨點常有,更要在攻堅克難上敢於製造幾個響亮的雷聲。當前,財稅體製、國有企業改革無疑是深化經濟體製改革中的硬骨頭,是建立現代市場體係、激發各類市場主體活力不得不改的一環。
下半年要出台深化財稅體製改革總體方案,對於全麵深化改革意義重大,從改革的邏輯來看,必須走在前頭、走在實處。從激發市場主體活力和形成新的增長動力看,下半年要加快研究出台國有企業改革總體方案,明確以管資本為主的國資監管體製的具體方案,完善混合所有製企業治理結構。
(五)繼續推進簡政放權的同時加快建立放管結合的機製
一是繼續釋放此前推行放權、鬆綁、減負的改革活力,逐步向負麵清單管理轉型。在老百姓需要的放實權、辦真事的事項要“簡”,為各類市場主體創造良好的發展環境。在上海自貿區試點經驗基礎上,加快負麵清單管理研究。二是建立更加周密的問責機製。首先,要確保取消和下放措施落到實處。下半年要加快出台嚴格控製新設行政許可的具體措施,規範針對小微企業的非許可審批項目設定和實施的具體辦法,加大巡查和考核力度,嚴禁相關部門“明放暗不放”。對於簡化審批的事項,要相應配套事後監管機製,明確相關部門職責,做到放活不放任。
(六)切實加強改革跟蹤監測和落實督促檢查機製
改革到底改的怎麼樣,改革落實不到位要承擔什麼責任,這些問題不解答清楚,地方政府和部門就缺少壓力,改革就難以落實。因此,下半年在改革落實機製上必須要有力度。加快改革評價體係設計,對改革的進度、落實情況進行動態的監測和評價,嚐試建立年度改革進展報告製度。將政府承諾的改革落在改革工作任務分解與責任主體的軍令狀上,加大對改革落實的督促檢查和問責力度,形成對地方和部門推進改革的倒逼機製,以更有效的改革落地取信於民。
(執筆人:孫長學,經濟體製綜合研究室主任研究員;李曉琳,經濟體製綜合研究室  助理研究員)
 
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