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《中央與地方的博弈——基於經濟學視角的分析》
日期:2019年09月25日
 
 

 
王琛偉著 

    縱觀我國數千年曆史,執政者曆來關注中央與地方的關係問題,及於當代亦是如此。建國以來,毛澤東同誌在《論十大關係》一文中專門論述中央與地方的關係,明確提出要調動中央和地方兩個積極性,反對各自為政和過分集權兩種錯誤傾向。鄧小平同誌在《黨和國家領導製度的改革》一文中針對權力過分集中的問題,提出“實行權力下放,擴大地方自主權”。江澤民、胡錦濤、習近平等同誌同樣關注正確處理好中央與地方的關係問題。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》多處提到中央地方關係問題,在“建立事權和支出責任相適應的製度”一節,對中央與地方的事權、財權做出了原則性的劃分。同時又在完善市場體係、完善金融體係、健全宏觀調控體係、履行政府職能、優化政府組織結構、財稅體製改革等若幹領域,對正確處理中央與地方關係的問題作出原則性規定。深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神,認真研究中央與地方的關係問題,努力將中央的原則性規定落到實處意義十分重大。
    中央與地方之間的關係紛繁複雜,但是兩者的經濟利益關係卻處於關鍵和核心位置,中央與地方關係中出現的若幹問題也多源於兩者利益關係未能均衡。中國改革開放三十年,雖然經濟社會發展各領域取得巨大成就,但是,一些發展中的問題也隨之產生,在中央與地方的關係中表現尤為明顯,成為製約經濟社會發展的阻礙因素。本文研究此題的目的,正是堅持馬克思主義經濟學說立場、觀點、方法,吸收、借鑒相關西方經濟理論,試圖解決當前中央與地方經濟利益關係中存在的一些阻礙可持續發展、影響國家長治久安、甚至影響到改革開放進程的一些嚴重問題,從理論上尋找到理順中央與地方利益關係的均衡點,在實踐中提供出解決問題的行之有效的思路措施。
    影響中央與地方關係的因素十分繁雜,本文刪繁就簡,在分析之前首先設定三個假設條件:一是由於國家整體利益與地方局部利益的存在,我們黨也是曆來高度重視正確處理這兩者的關係,因此我們假定中央政府和地方政府是理性的、具有自身利益的個體;二是政府隻能在有限的資源約束條件下行為;三是按照要素稟賦的不同,把城市分為東部城市、西部城市兩類,在要素稟賦相近的地區間存在競爭關係,要素稟賦不同的地區間存在互補關係。
    本文研究的思路是:首先分析中央與地方經濟利益關係中存在問題的嚴重性,把這些問題分為兩類:一是中央政府與地方政府經濟職能界限混淆不清。政府間縱向關係存在嚴重的“職責同構”,中央對資源過度調控嚴重影響地方利益,地方政府積極爭取財權卻力求推出事權;二是中央對地方保護主義的控製需要加強。地方保護主義嚴重,不僅影響國內統一大市場建立,阻礙經濟社會發展,更有甚者還可能導致政令不通,危及國家安定團結,處理不好還可能走向地方分裂主義乃至導致國家分裂。上述問題恰恰成為本文研究的起點、思考的出發點。
其次,從理論上探索中央與地方之間利益均衡點的存在性,並且證明這一均衡點可以實現。分析路徑是:首先,基於政府行為的特點,構造出反映政府利益的政府效用函數;然後,立足於資源高效利用、經濟可持續發展,分析單個政府在資源約束下實現效用最大化的途徑;進而區分中央政府與地方政府,證明要素稟賦相近地區之間、要素稟賦互補地區之間、中央政府與兩類地區之間都可以存在使得資源高效利用、經濟持續發展、政府效用最大化三者相統一的均衡點。
    再次,對照理論上的均衡點,分析導致中央與地方關係中存在問題的原因,提供解決問題的思路對策。第一,針對中央政府與地方政府經濟職能界限混淆不清的問題,清晰劃分兩者的職能邊界。中央政府的職責應該是:一是提供隻能由中央政府提供,而地方政府提供不了的公共品;二是地方政府不願提供,而從全局來看必須提供的公共品;三是雖然中央與地方都能提供,但是由中央政府提供更能節約資源、效率更高。第二,針對嚴重的地方保護主義,采取嚴厲措施徹底打破保護主義。首先幫助地方彌補在打破保護主義時的短期利益損失,然後拆除地方用以設置地方保護的屏障,與此同時製定嚴格的製度,謹防地方保護主義重新抬頭,並且把製度嚴格執行下去。第三,降低中央對地方調控的成本,以及地區之間產品和要素流動的成本。例如:加大基礎設施建設力度,降低交通運輸成本;建立重大政府投資項目評估機製,確定項目是由中央主導還是地方主導等等。
    雖然,在中央與地方關係這一領域,前人研究成果已經頗為卓著。但是這些研究往往局限在對於成熟市場經濟下的中央與地方關係的研究,而對於我國這樣一個經濟轉軌國家,其借鑒意義有所折扣。本文借鑒前人成果,基於我國實際,力求對這一領域的研究有所貢獻:一是豐富了政府效用函數的內容。前人關於政府效用函數的論述幾乎沒有,本文則專門對政府效用函數做出詳細論述,明確了影響政府效用的相關因素,分別提出了中央政府效用函數和地方政府效用函數。二是按照要素稟賦不同來劃分“地方”的類型,為中央對地區間關係的調控提供了一定的理論模型。三是關於中央對地方的經濟調控不再側重於財政手段的調控,而是更側重於把綜合的資源約束,作為調控主要手段。四是不再過分強調“集權”與“分權”的重要作用,而是提出了較為合理的中央與地方職責劃分原則,從而避免了職責含混不清的狀態出現。
    本書作者王琛偉,北京大學經濟學博士,現任國家發改委體管所科研處副處長,主要從事公共經濟學、區域經濟學等方麵研究。

科研處
2014.6.10


 
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