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流域水汙染防治體製機製研究
日期:2019年09月25日
 
 

流域水汙染防治體製機製研究----姬鵬程 孫長學

  隨著我國經濟社會的快速發展,流域性的水問題特別是水汙染問題正在成為製約我國轉變經濟發展方式、推進科學發展的瓶頸之一。近年來,在科學發展觀指引下,我國流域水汙染防治工作得到逐步加強,在推進重點治汙工程建設的同時,更加注重流域汙染防治管理體製和運行機製的完善,注重行政、經濟、法律與工程技術手段的綜合運用與協調配合。從2007 年開始,全國開始出現汙染減排“雙下降”的趨勢,重.東流域水汙染防治工作取得新的進展,體製機製在流域水汙染治理中的作用逐步凸顯。隨著我國工業化、城市化進入快速發展時期,流域水汙染防治目標與轉變經濟發展方式、建設資源節約和環境友好型社會的要求還有相當大的差距,任務更加艱巨,特別是一些長期存在的體製性障礙和機製不活的問題巫待解決,加快建立與我國社會主義市場經濟體製相適應的流域水汙染防治體製機製意義重大。
  在中國共產黨第十七次全國代表大會上,胡鋅濤總書記提出將“建設生態文明”作為中國實現全麵建設小康社會奮鬥目標的新要求之一,並明確提出“必須把建設資源節約型、環境友好型社會放在工業化、現代化發展戰略的突出位笠,落實到每個單位、每個家庭”,基本形成節約能源資源和保護環境的產業結構、增長方式、消費模式。繼物質文明、精神文明、政治文明之後,生態文明的提出,使得建設小康社會的目標越來越清晰、內涵越來越豐富。將人與自然的關係納入到社會發展目標中統籌考慮,建設生態文明,這是中國共產黨對子孫後代和世界負責的莊重承諾,充分體現了生態文明對中華民族生存發展的重要意義。
  水作為基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源,在國民經濟和國家環境安全中占有重要的戰略地位。我國水的問題,主要表現在水資源短缺、水汙染和洪澇災害頻繁三個方麵。其中水汙染造成的災害範圍影響大、曆時長,但其危害往往要經過一個相當長的時期才表現出來,容易使人對其失去警覺,而且水汙染會加重水資源的短缺。我國水汙染現象早在20 世紀70 年代就已經開始顯現,但卻沒有引起足夠的重視,造成了當前水汙染嚴重的局麵,突發環境事件呈高發態勢,平均每2 天就發生1 起,環境汙染投訴以每年30 %的速度遞增。國家環境保護部發布的 《2008 年中國環境狀況 》 報告指出,“中國地表水汙染依然嚴重,總體麵臨的環境形勢仍很嚴峻”。
  以淮河為例。15 年前,淮河水汙染事件突發,沿河各自來水廠被迫停止供水達54 天之久,百萬淮河民眾飲水告急。此後曆時10 年的淮河治汙,共投入600 億元人民幣,但淮河水質至2004 年竟又回到10 年前的水平。各地發生的水汙染事件接踵而至,令人觸即涼心:2004 年,沱江特大水汙染事故致使四川5 個市區近百萬群眾陷入無水可用的困境,直接經濟損失高達2 . 19 億元。還有,河南淡陽黃河取水口水汙染事件、廣東北江錫汙染事故、重慶秦河水汙染、鬆花江重大水汙染事件、白洋澱水汙染事件、湖南嶽陽砷汙染事件、太湖水汙染事件、江蘇沐陽水汙染事件~一國家環保部門的權威統計數據,證實我國飲用水水源水質麵臨著巨大危險:我國突發水汙染事件非常頻繁,2007 年一年共發生突發環境事件462 起,水汙染事件128 起。
        水作為一種自然資源和環境要素,其形成和運動具有明顯的地理特征。這種地理特征首先體現為:以流域(river basin )為單元構成一個統一體。流域本身是一個完整的生命係統和生態係統,流域內各自然要素關聯密切,上下遊之間是有機聯係、不可分割的整體。然而,由於人類人為的原因,流域拄拄被分割成不同的行政單元,這種行政單元可能是國與國之間的、一國各省之間的、一省各城市之間的等等。由於水資源的稀缺性和水的流動性,導致各行政單元間存在複雜的利益關係。由於為數眾多的利益相關方對流城進行多頭開發與管理,結果使得流域內的生態與環境問題不斷累積和擴大,流域性生態退化和環境汙染問題日益突出,對流域社會經濟可持續發展形成重大挑戰。近年來,我國重大流域水汙染事件時有發生,造成了嚴重的生態影響。
        加強流域水汙染防治,讓不堪重負的江河湖海得到休養生息,既是實現汙染減排目標的重要措施,更是保障國家水環境安全的迫切需要。以流域為單元對水資源進行綜合管理、對水環境進行保護、對水汙染進行綜合防治已經在借界各國受到廣泛關注。按照流域的區域屬性對水資源進行劃分研究,從流域管理的角度出發考慮水汙染防治問題,在一定技術支撐的基礎上,憑借體製改革和機製創新來解決流域的水汙染問題,是本書所要關注的核心問題,本書重.毅對以河流係統為基本的流城水汙染防治體製及機製進行研究。
  本書全麵分析了我國流城水汙染防治的形勢和任務,進一步杭理了當前我國流域水汙染防治體製、機製存在的主要問題,即部門協調問題未根本解決,運轉有效的統一綜合治理機製尚未形成;中央與地方在汙染治理上的權責劃分和監管機製尚不健全;流域管理體製與區域管理體製的有機結合問題;政策體係還不完善、手段不盡協調的問題;適應市場經濟體製的流域治理地區協調與合作機製還不健全;時汙染排放的監管體製效力不高、執行不到位等問題。
  針對流域水汙染防治形勢及上述問題,本書提出,近期推進流域水汙染防治體製、機製改革的總體設想是:建立流域管理與行政區域管理相結合的水汙染防治綜合管理體製,加強流域各方的對話與協商,擴大民主協商的範圍和程度,建立流域、行政區域和部門的協商協調平台,進一步合理劃分事權,統籌流域水資源保護和水汙染防治工作,全麵促進流域水環境綜合治理能力的增強。管理體製是改革的重點內容,旨在建立“監管有力和權責明確、流域管理與行政區域管理相結合、部門協作和區域協調”的新體製。近期重點是建立跨部門、跨行政區域的高層次協調機構或機製。
  為此,本書提出完善流域水汙染防治體製機製的幾點建議:一是逐步理順流域水汙染防治行政管理體製,增強環境治理的政府職能。二是建立常態化的流域水汙染防治監測評價製度,健全以地方政府為主的流域汙染治理責任機製。三是充分發揮市場機製在流域汙染治理中的作用,形成流域水汙染治理的內生發展機製。四是增強產業結構調整和區域發展規劃的作用,以結構調整為主線,實行流域內門檻統一的產業結構調整政策,從源頭上形成企業減少汙染排放的長效機製。五是以互利共贏關係為紐帶,建立跨行政區的流域環境合作新機製。六是建立大型流域性水務集團、實施流域化綜合治理試點,將跨界治理責任內部化。七是加強信息披露和會眾參與,形成有利於全社會參與流域水汙染治理的體製機製。八是完善流域水汙染防治的法律體係,提高流域水汙染治理依法行政的水平。
  全書在結構上共分九章:第一章為緒論,對重要概念作了界定,介紹了我國流域水汙染基本狀況。第二章為流域水汙染防治理論概述,闡述了流域水汙染防治體製機製的理論基拙、流域水汙染的成因及防治理論。第三章為國外流域水汙染防治體製機製研究,介紹了美國、澳大利亞、英國、日本等國外流域水汙染防治的做法及經驗,國外流域水汙染防治體製機製的主要模式,以及國外經驗對建立我國流域水汙染防治體製機製的借鑒。第四章為跨魔流域水汙染防治體製機製研究,介紹跨境流域的法律基礎、國際跨境流域水汙染防治情況、我國跨境流域水汙染防治情況。第五章為我國流域水汙染防治體製機製現狀、相關的政策法規,曆史回顧及總結、評價等。第六章為新時期流域水汙染防治的形勢、特.氛、製約因素。第七章為流域水汙染防治體製機製改革的目標與重點任務。第八章為建立流域水汙染防治體製機製的總體設想、主要思路和政策建議。第九章為流域水汙染防治案例,介紹了珠江流域、太湖流域、鬆花江流域水汙染防治案例。附錄為流域水汙染防治相關規劃,彙編整理了到2010 年國家環境保護“十一五”規劃、淮河流域水汙染防治規劃、海河流域水汙染防治規劃、遼河流域水汙染防治規劃、巢湖流域水汙染防治規劃、滇池流域水汙染防治規劃、黃河中上遊流域水汙染防治規劃以及重要流域的限製排汙量規劃。
  流域水汙染防治,是一個內涵豐富、涉及多學科的複雜研究領域,不僅具有重要的學術理論研究價值,而且具有重大的實踐指導意義。雖然本書凝結了作者大量的研究心血,力圖把體現作者智慧結晶的研究精華奉蔽給讀者,但由於作者學術水平所限,書中難免會有疏漏和不足之處,敬請讀者批評指正,以利於作者進一步的研究。
          作者
            2009 年8 月
 
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